ההוצאה לאור של לשכת עורכי הדין
כניסה לפדאור
 שם משתמש: סיסמא:
שכחתי סיסמא
 

* הגישה והשימוש במאגר הפדאור באינטרנט כפופה לתנאי השימוש

בגץ 6051/08 המועצה המקומית ראש פינה נ' השר לשירותי הדת (עליון, ד' ביניש, ע' ארבל, ח' מלצר) 08/05/2012

10/05/2012 10:45:22

מועצות דתיות | רב מקומי | רבנות מקומית | מועצות מקומיות - בג"ץ דחה עתירה שהגישו המועצות המקומיות ראש פינה ויסוד המעלה לביטול תקנות שירותי הדת (בחירות רבני עיר).

נקבע, כי התקנות הותקנו בסמכות ונמצאות במתחם הסבירות. עם זאת, נחלקו השופטים בשאלה האם התקנות כוללות אפשרות שלא למנות כלל רב עיר, כאשר דעת הרוב קבעה כי מדובר בסמכות רשות.

במועצות המקומיות ראש פינה ויסוד המעלה, הן העותרות, מונו לפני כשלושה עשורים רבני עיר, המכהנים במשרה מלאה (אחד בכל מועצה מקומית). מערכת היחסים שבין רבני העיר, המועצות המקומיות והמועצות הדתיות הפועלות בגדרן – מוסדרת, בחלקה, על ידי תקנות שירותי הדת היהודיים (בחירת רבני ערים).

תמצית טענות העותרות היא כי החובה המוטלת עליהן לממן רב עיר – איננה מוצדקת מבחינה עניינית, בשל היחס הבלתי ראוי הקיים, לטענתן, בין ההיקף המצומצם יחסית של שירותי הדת המסופקים והנדרשים לאוכלוסייה המתגוררת בהן, לבין עלות שכרם הגבוהה של רבני העיר. על רקע זה גרסו העותרות כי תקנות שירותי הדת הרלוונטיות לעניין זה לוקות בחריגה מסמכות ובחוסר סבירות קיצוני והן ביקשו להביא לשינויין, על מנת שהן יוכלו לסיים, או לצמצמם את היקף כהונתם של המשיבים 4 3, המכהנים כרבני עיר בתחומן של העותרות. לחילופין טענו העותרות כי יש להסדיר את נושא מעמדם, היקף משרתם ותקופת כהונתם של רבני עיר בחקיקה ראשית בלבד.

בית המשפט קבע:

כב' השופט ח' מלצר קבע כי למרות שהעתירה אכן עוסקת בנושא בעל חשיבות, קשה לומר שהוא "גורלי", או "מהותי" למרקם החיים בישראל, לא כל שכן כי הוא פוגע בחיי הפרט, או בזכויות האדם. לפיכך, אין אנו אנו נכנסים מלכתחילה בשעריו של "כלל ההסדרים הראשוניים", לפיו יש להסדיר תחומים אלה בחקיקה ראשית.

מכל מקום צויין כי התקנות הותקנו מכוחו של סעיף 15(א)(2) לחוק שירותי הדת, וכי ניתן במובן מסויין לראות בהוראה זו הסמכה מפורשת של המחוקק למחוקק המשנה, המאפשרת לו להסדיר את דרכי בחירתם והתנהלותם של רבני עיר. ייתכן, כך צויין, שהידרשות של המחוקק הראשי למכלול התנהלותם של רבני עיר היתה עדיפה, אך אין לקבוע כי המצב הקיים הוא בלתי חוקי. המחוקק הסמיך את מחוקק המשנה להסדיר את דרכי בחירתם של רבני עיר, ומן הדין הוא שהסמכה זו תאפשר לגורמים הרלבנטיים להסדיר גם את דרכי החלפתם של רבני עיר, קביעת היקף משרתם ומועד פרישתם.

עוד קבע כב' השופט מלצר כי מניתוח התקנות עולה כי לא נפל בהן פגם של חוסר סבירות. בנוסף, נקבע, כי מניתוח התקנות ונוכח חשיבות תפקידו של רב העיר לא יהא זה ראוי לפרש את התקנות כמאפשרות לבטל את תפקידו ברשות מקומית נתונה. יחד עם זאת, לא ניתן לאתר בתקנות הוראה האוסרת על צמצום היקף משרתו של רב העיר, ככל שהדבר נדרש משיקולי התפקיד והיכולת הכלכלית של הרשות המקומית הרלבנטית. לפיכך, קיימת קיימת אפשרות לצמצם את היקף משרתו של רב עיר.

אשר לעניינן הקונקרטי של העותרות ושל המשיבים 4 3, נקבע, כי הדברים אינם כה פשוטים, שכן האחרונים הועסקו בהיקף משרה של 100% במשך שנים רבות, ובכך ייתכן שהם קנו לעצמם אינטרס של הסתמכות. כמו כן, ייתכנו גם "מכשולים" אחרים בדרך לצמצום היקף משרתם של המשיבים 4 3, ברובד המנהל וברובד דיני העבודה, אך לא זו המסגרת המתאימה לדון בעניינם.

כב' הנשיאה ד' ביניש וכב' הש' ע' ארבל הצטרפו לעמדתו של הש' מלצר למעט קביעתו כי התקנות מטילות חובה על מינוי רב עיר בכל רשות מקומית.

לתפיסתן, את התקנות יש לפרש באופן המותיר שיקול דעת באשר לעצם מינוי של רב עיר, ולא רק באשר להיקף משרתו. נקבע, כי פרשנות זו הולמת את נוסח התקנות, וכן עולה בקנה אחד עם תכלית התיקון שנערך בהן בשנת 2008. עם זאת, כב' השופטת ארבל סייגה זאת, וציינה כי אמנם קיימת סמכות שלא למנות רב לעיר כשלהי, אך מן הראוי להפעיל סמכות זאת במקרים חריגים בלבד.

העתירה נדחתה.


בשם העותרות: ורדה גילה; בשם המשיבים: חני אופק, שרגא בלזר, נעמה אייזנברג.

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6051/08 לפני: כבוד הנשיאה (בדימ') ד' ביניש כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופט ח' מלצר העותרות: 1. המועצה המקומית ראש פינה 2. המועצה המקומית יסוד המעלה נ ג ד המשיבים:1. השר לשירותי הדת 2. המועצה הדתית ראש פינה 3. הרב אברהם דוידוביץ 4. הרב רייצס יעקב עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרות: עו"ד ורדה גילה בשם המשיב 1:עו"ד חני אופק בשם המשיבים 4-2 עו"ד שרגא בלזר, עו"ד נעמה אייזנברג פסק-דין השופט ח' מלצר:

1. במועצות המקומיות ראש פינה ויסוד המעלה, הן העותרות, מונו לפני כשלושה עשורים רבני עיר, המכהנים במשרה מלאה (אחד בכל מועצה מקומית). מערכת היחסים שבין רבני העיר הנ"ל, המועצות המקומיות והמועצות הדתיות הפועלות בגדרן - מוסדרת, בחלקה, על ידי תקנות. תמצית טענות העותרות בעתירה היא כי החובה המוטלת עליהן לממן רב עיר - איננה מוצדקת מבחינה עניינית, בשל היחס הבלתי-ראוי הקיים, לטענתן, בין ההיקף המצומצם יחסית של שירותי הדת המסופקים והנדרשים לאוכלוסייה המתגוררת בהן, לבין עלות שכרם הגבוהה של רבני העיר. על רקע זה העותרות גורסות כי התקנות הרלבנטיות לוקות בחריגה מסמכות ובחוסר סבירות קיצוני והן מבקשות להביא לשינויין, על מנת שהן יוכלו לסיים, או לצמצמם את היקף כהונתם של המשיבים 4-3, המכהנים כרבני עיר בתחומן של העותרות.

לחילופין טוענות העותרות כי יש להסדיר את נושא מעמדם, היקף משרתם ותקופת כהונתם של רבני עיר בחקיקה ראשית בלבד.

2. נוכח הנטען בעתירה הוצא בה צו על תנאי, המורה כדלקמן:

"על יסוד עתירה זו שהובאה לפני בית-משפט זה, מצווה בית-המשפט כי ייצא מלפניו צו-על-תנאי המכוון אל המשיבים והמורה להם להתייצב וליתן טעם מדוע לא ישונו תקנות 3, 6, 19 ו-24 לתקנות שירותי הדת היהודיים (בחירת רבני עיר), התשס"ז-2007, באופן שתאפשרנה הפעלת שיקול דעת בבחינת הצורך במינוי רב עיר בכלל, קביעת גיל פרישתו וביטול או צמצום משרתו, לרבות בעניינם של רבני עיר אשר מונו טרם כניסתן לתוקף של התקנות, והכל תוך התחשבות בהיקף שרותי הרבנות הנדרשים ברשות המקומית, בשים לב להיקף האוכלוסייה ברשות וצרכיה".

3. בעקבות הוצאת הצו על תנאי הוגשו תצהירי תגובה מפורטים ביותר, נערך דיון בהתנגדות והוגשו טיעונים משפטיים ממצים. לאחר עיון בכל אלה התיק בשל איפוא להכרעה במכלול.

בפתח הדברים אציג מספר נתוני רקע ואת את השתלשלות העניינים שהובילה לעתירה, שהיא מורכבת.

העובדות הרלבנטיות

4. במועצה המקומית ראש פינה (היא העותרת 1) מתגוררים כ-2,500 אנשים, מתוכם רק מיעוט קטן מקיים אורח חיים דתי. בתאריך 2.4.2004 פוזרו חברי המועצה הדתית בעותרת 1, ועד היום הם לא הוחלפו באחרים. עם זאת, בהתאם לסעיף 6(ב2) לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971 (להלן: חוק שירותי דת, או: החוק), מונו בתאריך 11.4.2007 שני "ממונים" למועצה הדתית, כתחליף למועצה.

החל משנת 1981 מכהן המשיב 3 כרב העיר בעותרת 1. העותרת 1 טוענת כי לא מתקיימת בגדרה פעילות בעלת אופי דתי בהיקף משמעותי, בהשוואה למועצות מקומיות אחרות. כך, לדוגמה, בשנת 2004, הוציא המשיב 3, לטענת העותרות, תעודות כשרות רק ל-11 בתי עסק, ו-22 תעודות נישואין בלבד; באותה שנה נטמנו במועצה המקומית עשרה נפטרים; המועצה מפעילה מקווה אחד לנשים, בו מועסקת בלנית אחת בלבד, בהיקף של חצי משרה; במקום יש ארבעה בתי כנסת, כולם בבעלות העותרת 1, והם אינם מופעלים בפועל על ידי המשיב 3; לבסוף, גם בחינת קווי העירוב נעשית על ידי המועצה המקומית, ולא על ידי המשיב 3. יש לציין כי המשיב 3 משיג על חלק מהנתונים העובדתיים הנ"ל (וכך גם המשיב 4 בנוגע לעותרת 2), אבל המחלוקת בנושאים אלה - אין בה כדי להשליך על המשך הדיון, ולכן לא נידרש לה בהרחבה.

בנוסף לתפקידו הרשמי כרב העיר, עובד המשיב 3 גם כראש המכינה הקדם צבאית אמי"ת באזור, וכראש המדרשה למורשת ישראל ראש פינה - שתי הפעילויות האמורות, בלא תמורה. המכינה הצבאית והמדרשה הנ"ל מופעלות על ידי עמותות עצמאיות ופרטיות.

תקציב המועצה הדתית, שפועלת אצל העותרת 1, עמד על 937,000 ש"ח לשנת 2008, מתוכם כשליש מוקדש לתשלום שכרו של רב העיר.

5. במועצה המקומית יסוד המעלה (היא העותרת 2) מתגוררים כ-1,400 תושבים, מיעוטם מקיים אורח חיים דתי. מזה שנים רבות לא קיימת מועצה דתית בעותרת 2, ולכן שירותי הדת באזור ניתנים על ידי העותרת 2 והמשיב 4, המכהן כרב העיר. שכרו של המשיב 4 משולם בצורה ישירה על ידי העותרת 2. גם בעותרת 2 היקף הפעילות הדתית - מצומצם: בשנת 2006 המשיב 4 הוציא 15 תעודות נישואין בלבד, וניהל את קבורתם של עשרה נפטרים; המשיב 4 איננו מנפיק תעודות כשרות לבתי עסק בתחומי העותרת 2; המועצה המקומית מפעילה מקווה טהרה אחד לנשים, בו מועסקת בלנית אחת בלבד במשרה חלקית; המשיב 4 מפקח גם על קווי העירוב בעותרת 2; שני בתי הכנסת שנמצאים באזור הם בבעלותה של העותרת 2, והם מופעלים ללא התערבות העותרת 2, או המשיב 4. בשנת 2006 תקציב המועצה הדתית עמד על 611,020 ש"ח, מתוכם כשני שליש הוקדשו לתשלום שכרו של המשיב 4.

במסגרת העתירה הסבירה העותרת 4 כי בשנים האחרונות פקדו אותה קשיים כלכליים משמעותיים, כך שבסוף שנת 2006 היא סבלה מגרעון מצטבר בהיקף של כשמונה מליון ש"ח. בעקבות זאת הכינה העותרת 2 בשנת 2007 תכנית הבראה, אשר כללה, בין היתר, קיצוץ בשכר העובדים כולם.

6. על רקע הנתונים הללו ביקשו העותרות לסיים את כהונתם של המשיבים 3 ו-4, משיקולים תקציביים - ורצון זה הוא העומד גם בבסיס העתירה שלפנינו.

7. בין המשיב 3 והעותרת 1 התגלע וויכוח בנוגע למשכורתו של המשיב 3 ו-4, ובעקבות זאת הגיש האחרון עתירה לבית משפט זה, במסגרתה התבקש צו אשר יורה לעותרת 1 להעביר למועצה הדתית הפועלת אצלה את אותו החלק שבו היא אמורה לשאת בתקציב המועצה הדתית על פי הוראות הדין (בג"ץ 3060/06). במהלך הכנת התגובה לעתירה הנ"ל, הגיעה העותרת 1 למסקנה, כי לשיטתה תקנות בחירות רבני עיר, התשל"ה-1974 (להלן: תקנות שירותי הדת (1974)) כובלות את ידיה מלשנות את מתווה העסקתו של המשיב 3. על כן היא הגישה בתאריך 25.6.2006 עתירה המכוונת כנגד תקנות 2, 4 ו-12 לתקנות שירותי דת (1974), שהיו עדיין בתוקף במועד הגשת העתירה (בג"ץ 5321/06). טרם שנערך דיון בעתירה זו, בוטלו תקנות שירותי דת (1974), ובמקומן הותקנו תקנות שירותי הדת היהודיים (בחירת רבני עיר), התשס"ז-2007 (להלן: תקנות שירותי הדת (2007)). בעקבות זאת תיקנה העותרת 1 את עתירתה, כך שהיא תתייחס לתקנות החדשות הנ"ל (יש לציין כי בג"ץ 3060/06 הנ"ל הסתיים במחיקת העתירה).

במקביל, ניסתה העותרת 2 להגיע להסדר עם המשיב 4 לקיצוץ שכרו, אך המגעים בנושא זה לא צלחו. בעקבות כשלון ההידברות - הגישה העותרת 2 עתירה שהיתה זהה במהותה לעתירה שהוגשה על ידי העותרת 1 (בג"ץ 9318/07). בתאריך 28.11.2007 החליט הרשם של בית המשפט, לבקשת העותרות, על איחוד הדיון בשתי העתירות.

8. בתאריך 23.1.2008 התברר כי העתירות הנ"ל אינן בשלות להכרעה, ובהתאם לכך הוחלט בבית משפט זה על מחיקתן, וזאת לאחר שהצדדים הסכימו כי לעותרות תינתן הזדמנות להעלות את טענותיהן כנגד תקנות שירותי הדת (2007) (להלן גם: התקנות החדשות) בפני הממונים על שירותי הדת מטעם המדינה. עוד צוין בגדרי החלטת המחיקה כי ההליכים לתקיפת התקנות לא מוצו וכי טענותיהן של העותרות שמורות להן.

זה המקום לציין כי הוגשה עתירה נוספת (בג"ץ 8908/07) בנושא קרוב, שאינו קשור ישירות לענייננו, על ידי המרכז לשלטון מקומי. אף עתירה זו נמחקה, שכן גם למשיגים שם הובטח שימוע.

9. בתאריך 4.2.2008 נערך לעותרות ולנציגי המרכז לשלטון מקומי שימוע אצל המשיב 1, בגדרו, בין השאר, העלו העותרות את טענותיהן השונות. בעקבות השימוע נודע לעותרות, בתאריך 3.6.2008, מפי המרכז לשלטון מקומי, כי המשיב 1 החליט לבצע תיקונים מסוימים בתקנות, אך לא התקבלה אצל העותרות תגובה רשמית בנושא מטעם המשיב 1 (בפועל, נוסחה של תקנה 3(א) לתקנות שירותי הדת (2007), שאף תוקפה עומד פה לדיון בפנינו, הוא פרי של התיקון בתקנות החדשות, שנערך בעקבות השימוע הנ"ל - ראו: ק"ת תשס"ח 6663 מתאריך 7.4.2008 עמ' 712; ק"ת תשס"ב 6666 מתאריך 14.4.2008 עמ' 853).

רק בתאריך 30.4.2008 מסר המשיב 1 לעותרות כי הוא דוחה את עיקר טענותיהן כנגד התקנות החדשות.

10. בעקבות ההתפתחויות הנ"ל - הוגשה העתירה שלפנינו, בגדרה הוצאנו צו על תנאי, כאמור בפיסקה 2 שלעיל. טרם שנוכל להידרש לטענותיהן של העותרות לגופן, יש מקום להציג כאן את התקנות, מושא העתירה, כלשונן, ולכך אעבור מיד בסמוך.

התשתית הנורמטיבית

11. על פי סעיף 7 לחוק שירותי הדת, מי שמופקד על העמדת שירותי הדת לתושביה היהודים של מדינת ישראל בתחומה של הרשות המקומית היא המועצה הדתית. סעיף 6א לחוק מורה, כי המועצה הדתית תפעל לפי פסיקת הרבנות המקומית (קרי, רב העיר), והרבנות הראשית לישראל, בכל עניין שבתחום תפקודיה וסמכויותיה של המועצה הדתית.

סעיף 15(א)(2) לחוק שירותי הדת מסמיך את שר הדתות, בין היתר:

"להתקין תקנות...בדבר...בחירות של רבני עיר; לענין זה "רב עיר" - רב של ישוב שהוא עיריה, או מועצה מקומית (רב מקומי)".

בהתאם לסעיף זה, תוקנו תקנות שירותי הדת (1974), ואלו בוטלו והוחלפו, כאמור (בכפוף להוראות מעבר), עם התקנת תקנות שירותי הדת (2007).

12. התקנות הרלבנטיות לענייננו בתקנות שירותי הדת (1974) קובעות כדלקמן:

"2. (א) בישוב שהוא עיריה או מועצה מקומית יהיה רב עיר אחד.

(ב) על אף האמור בתקנת משנה (א), עלה מספר תושבי הישוב היהודים על 20,000, רשאי השר לעניני דתות, לפי דרישת המוסדות הייצוגיים של הציבור הספרדי או האשכנזי במקום, לפי הענין, לקבוע, בהסכמת מועצת הרשות המקומית, כי בישוב יהיו שני רבני עיר, אחד ספרדי ואחד אשכנזי; אישור בכתב של השר לעניני דתות שבישוב פלוני נתקיימו התנאים לבחירת שני רבני עיר ישמש ראיה לכך.

[...]

4. (א) שר הדתות יודיע ברשומות שיש לבחור רב עיר או שני רבני עיר, הכל לפי הענין, משנתקיים אחד מאלה:

(1) נתפנה מקומו או נפסקה כהונתו של רב עיר כאמור בתקנה 12;

(2) ישוב הפך להיות עיריה או מועצה מקומית;

(3) חל האמור בתקנה 2 לענין בחירת שני רבנים.

(ב) נתפרסמה הודעה ברשומות, יודיע שר הדתות למועצת הרשות המקומית ולמועצה הדתית כי יש להקים ועדת בחירות.

[...]

12. (א) רב עיר יכהן מיום בחירתו, ולאחר שחתם על תצהיר כאמור בתקנה 3(ב)(3); כהונתו תיפסק -

(1) בהגיעו לגיל 75; אולם מועצת הרבנות הראשית רשאית להאריך את גיל הפרישה, על פי בקשת רב העיר, למשך תקופה נוספת שלא תעלה על חמש שנים;

(2) בפטירתו או בהתפטרותו; ההתפטרות תהיה בכתב שיימסר לשר הדתות, ותקפה כעבור 96 שעות מן המסירה;

(3) משקבעו שר הדתות ומועצת הרבנות הראשית, על פי חוות דעתם של שלושה רופאים שמינה שר הבריאות, שנבצר ממנו דרך קבע למלא תפקידו;

(4) אם נבחר כרב ראשי לישראל או כרב עיר בישוב אחר, או כדיין בבית דין רבני אזורי או בבית הדין הרבני הגדול;

(5) אם הורשע בעבירה פלילית ומועצת הרבנות הראשית קבעה שההרשעה אינה מתיישבת עם מעמדו של רב בישראל;

(6) משקבעו שר הדתות ומועצת הרבנות הראשית שנבצר ממנו דרך קבע למלא תפקידו, עקב יציאתו לחוץ לארץ או לחופשה ללא תשלום לתקופה העולה על ששה חדשים;

(7) אם מקום מגוריו הקבוע אינו עוד בתחום הרשות המקומית שבה הוא מכהן כרב עיר".

להשלמת התמונה יש לציין כי על פי הנוהג שהשתרש בעניין זה (כפי שנמסר לנו על ידי המשיב 1) - רבני עיר, ובהם גם המשיבים 3 ו-4, מכהנים במשרה מלאה.

13. תקנות שירותי הדת (2007) קובעות לעומת זאת בנושאים שהם במוקד העתירה הסדר שונה מעט, שניסוחו כדלקמן:

"3. (א) ליישוב שהוא עיריה או מועצה מקומית יהיה רב עיר אחד שיכהן במשרה מלאה; ואולם ביישוב שמספר תושביו אינו עולה על 15,000, יקבע השר, בהסכמת מועצת הרשות המקומית את היקף המשרה; לא הסכימו השר ומועצת הרשות המקומית על היקף המשרה יכהן הרב בחלקיות משרה של 50%.

(ב) על אף האמור בתקנת משנה (א), עלה מספר התושבים היהודים ביישוב על 20,000, רשאי השר להורות, בהסכמת מועצת הרשות המקומית, כי ליישוב יהיו שני רבני עיר, אחד ספרדי ואחד אשכנזי, אם השתכנע שאכן קיים צורך שכזה וכי לפי מאפייני היישוב, רב עיר בן עדה אחת לא יוכל לתת מענה לצורכי התושבים בני העדה האחרת (ספרדי או אשכנזי).

[...]

6. (א) השר רשאי לקבוע שיש לבחור רב עיר, הכל לפי הענין, משנתקיים אחד מאלה:

(1) נפסקה כהונתו של רב עיר כאמור בתקנה 19;

(2) יישוב נעשה עיריה או מועצה מקומית;

(3) ברשות מקומית שהיא מועצה מקומית או עיריה לא הוקמה מועצה דתית ולא מכהן בה רב עיר.

(ב) החליט השר כאמור, יודיע על כך ברשומות.

(ג) נתפרסמה הודעה ברשומות, יודיע השר למועצת הרשות המקומית הנוגעת בעניין, למועצה הדתית אם קיימת כזו ברשות המקומית ואם מכהן בה הרכב, ולמועצת הרבנות הראשית כי עליהן לבחור נציגים לוועדת בחירות.

[...]

19. (א) רב עיר יכהן מיום בחירתו ורק לאחר שחתם על תצהיר כאמור בתקנה 5(א)(3); כהונתו תיפסק -

(1) בהגיעו לגיל 70; ואולם מועצת הרבנות הראשית רשאית להאריך את גיל הפרישה, על פי בקשת רב העיר, ולאחר ששוכנעה שיש ביכולתו של הרב להמשיך ולמלא את התפקיד, למשך תקופה שלא תעלה על חמש שנים; טרם קבלת החלטה לעניין זה, תאפשר מועצת הרבנות הראשית למועצה הדתית שמכהן בה הרכב נבחר או למועצת הרשות המקומית, לפי העניין, להשמיע את עמדתה;

(2) בפטירתו או בהתפטרותו; ההתפטרות תהיה בכתב שיימסר לשר, ותוקפה כעבור 96 שעות מן המסירה;

(3) משקבעו השר ומועצת הרבנות הראשית, שנבצר ממנו דרך קבע למלא את תפקידו;

(4) אם נבחר לרב ראשי לישראל או לרב עיר ביישוב אחר או לדיין בבית דין רבני אזורי או בבית הדין הרבני הגדול;

(5) אם הורשע בעבירה או שבית המשפט קבע לגביו שעבר עבירה, לאחר שהחל לכהן כרב עיר, ובית המשפט קבע כי מפאת חומרת העבירה, אופייה ונסיבותיה, אין הוא ראוי לכהן כרב עיר.

(ב) נודע לשר כי רב עיר שנתקיימה בו אחת העילות שבתקנת משנה (א), ממשיך בפועל לכהן, יורה לו על הפסקת כהונתו לאלתר; רב עיר לא יהיה זכאי לשכר מיום שנוצרה העילה".

זה המקום לציין כי הוראת המעבר הקבועה בסעיף 24(א) לתקנות שירותי הדת (2007) קובעת כי: "מי שנבחר לרב עיר ערב פרסומן של תקנות אלה יחולו עליו התקנות הקודמות". מכאן שהתקנות הרלבנטיות בעניינם של המשיבים 4-3 הן תקנות שירותי הדת (1974).

14. להשלמת התמונה הנורמטיבית ראוי להציג מספר הוראות נוספות הנוגעות לענייננו:

(א) סעיף 1 לחוק הרבנות הראשית לישראל, התש"ם 1980 (להלן: חוק הרבנות הראשית) מגדיר "רב עיר" כך:

"מי שמכהן כרב עיר לאחר שנבחר לפי תקנות בחירות רבני עיר שהותקנו על פי חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א- 1971, וכן מי שמכהן כרב עיר ושמו כלול ברשימת רבני עיר שיפרסם שר הדתות ברשומות תוך 60 יום מתחילת חוק זה";

(ב) מכח סעיף 2(א) לחוק מגורי רבנים במקום כהונתם, התשס"ג-2002 (להלן: חוק מגורי רבנים) - רבני העיר מחויבים להתגורר בתוך הקהילה שעליה הם אמונים;

(ג) סעיף 2 לחוק איסור הונאה בכשרות, התשמ"ג-1983 (להלן: חוק איסור הונאה בכשרות) מסמיך רב עיר ליתן תעודת הכשר לפי החוק האמור;

(ד) סעיף 12א(א) לחוק שירותי הדת קובע כי רב עיר יהיה נתון לשיפוטו של בית משפט משמעתי;

(ה) בהתאם לסעיף 11 לחוק שירותי הדת, תקציבן של מועצות דתיות ממומן על ידי הממשלה, בשיעור של 40%, ועל ידי הרשות המקומית, בשיעור של 60%. משכורתו של רב העיר משולמת לו מתוך תקציב זה.

15. לבסוף, לאחר שסקרנו את הוראות החקיקה הראשית ואת הוראות התקנות השייכות לעניין, יש לציין כי חוזר מנכ"ל משרד הדתות סא/2 מחודש יוני 2001, שכותרתו: "סדרי-נוהל בתחומי הפעולה של לשכות הרבנות המקומית והמועצות הדתיות" (להלן: חוזר המנכ"ל), קובע בסעיף 2 כדלקמן: "רב העיר הוא המנהיג הרוחני העליון בכל ענייני דת והלכה במקום". החוזר מוסיף בסעיף 3 שבו כך: "המועצה [הדתית - ח"מ] אחראית בתוקף סמכויותיה ותפקידיה הציבוריים לניהול ענייני המועצה הדתית מבחינת התכנון, התקציב, המינהל והייצוג, והיא ממונה על ביצוע השירותים הדתיים ועל כוח האדם בהתאם לחוק ועל יזום וקידום ענייני הדת במקום מן הבחינה הציבורית והמעשית". סמכותו הרוחנית של רב העיר מתורגמת בפועל למערך רחב של זכויות וחובות, המופיעות בחוזר המנכ"ל. לדוגמה, המועצה הדתית איננה אמורה לקבל החלטה, אשר לדעת רב העיר היא מנוגדת להלכה (סעיף 6 לחוזר המנכ"ל), ובכל הפרסומים לציבור בענייני הלכה אמורה להופיע גם חתימתו של רב העיר (סעיף 12(א) לחוזר המנכ"ל).

עתה משפרסנו את המערכת הנורמטיבית, נוכל לחזור ולבחון את טענותיהן של העותרות בפנינו.

טענות הצדדים

16. העותרות משיגות, כאמור, על תוקפן של תקנות 3, 6, 19 ו-24 לתקנות שירותי הדת (2007), והן מעלות גם טענות עקיפות ביחס לתקנות 2, 4 ו-12 לתקנות שירותי הדת (1974). נפרט עתה את טענותיהן של העותרות, לפי סדרן: ראשון-ראשון ואחרון- אחרון.

17. לשיטתן של העותרות, נושא מעמדם, היקף משרתם ותקופת כהונתם של רבני עיר, עולה כדי "הסדר ראשוני" שאין להכילו בחקיקת משנה, אלא בחקיקה ראשית בלבד, ומכל מקום ההסמכה שניתנה בחוק שירותי הדת - לשר, המשיב 1, להתקין תקנות - אין די בה.

לחלופין, העותרות סבורות כי תקנות שירותי הדת (2007) לוקות בחוסר סבירות קיצוני, בכך שהן קובעות: כי לכל רשות מקומית יהיה רב עיר; כי רב עיר יכהן עד לגיל הפרישה לרבנים האמורים, הקצוב בתקנות, ללא התייחסות לגודלה של הרשות, הרכב אוכלוסייתה או יכולותיה התקציביות, וכן בכך שהן מונעות מן העותרות לצמצם את היקף משרתם של המשיבים 4-3.

לבסוף, מדגישות העותרות כי תקנות שירותי הדת (1974), אשר חלות על מערכת היחסים שבין העותרות והמשיבים 4-3, מכוח הוראת המעבר שבתקנות שירותי הדת (2007) - אינן ראויות, מאחר שהן חוסמות את דרכן של העותרות לצמצם את היקף המשרה של המשיבים 4-3.

18. בתשובה הציג המשיב 1 שלוש טענות מרכזיות - לשלילת טיעוני העותרות:

(א) העתירה מכוונת כנגד הסדרים משפטיים העומדים על מכונם מזה כשלושה עשורים. התקפה כה מאוחרת כנגד חקיקת משנה שהשתרשה, יש בה שיהוי, המאיין את הבסיס המשפטי של העתירה.

(ב) גם לגופו של עניין - התקנות הותקנו בסמכות וכדין, והן אינן לוקות בחוסר סבירות קיצוני המצדיק את ביטולן.

(ג) אין באמור בהוראות תקנות שירותי הדת (1974) כדי למנוע מן העותרות מלהשיג את מבוקשן, ולשנות את היקף משרתם של המשיבים 4-3 (בשונה מעצם עובדת המשך כהונתם), אלא שהמכשול העיקרי שעומד בפני העותרות מצוי בתחום דיני העבודה - ואלה אינם חלק מיריעת המחלוקת במקרה שלפנינו.

19. המשיבה 2 חזרה על טענת השיהוי שהעלה המשיב 1, ולגופם של דברים היא טענה כי לא מתקיימים בין העותרת 1 והמשיב 3 יחסי עובד-מעביד, ולכן - אין הראשונה רשאית לפטר את האחרון, או לצמצם את היקף משרתו. לבסוף, המשיבה 2 הדגישה כי המשיב 3 משקיע זמן ומשאבים בהדרכה הלכתית ואמונית של תושבי המועצה המקומית - הן החילוניים והן הדתיים.

20. המשיבים 4-3 חזרו אף הם על טענת השיהוי, ובנוסף לכך הם גרסו כי היקף עבודתם השבועי הוא בין 62 ל-74 שעות שבועיות, ולא כפי שנטען על ידי העותרות. לבסוף, המשיבים 4-3 העלו את אינטרס ההסתמכות שלהם, ש"נקנה" לשיטתם לאחר שנות עבודה מרובות, על בסיס המצב המשפטי, מושא העתירה.

21. לאחר שהצגתי את הנתונים הרלבנטיים, את השתלשלות העניינים ואת המחלוקות שנתגלעו בין הצדדים, הגיעה העת לליבון המצב המשפטי. בכך אעסוק מיד להלן.

דיון והכרעה

22. בעקבות שמיעת טענות הצדדים ועיון בחומר הרב שהוגש לנו על ידם, הגעתי למסקנה כי דין העתירה - להידחות, וכך אמליץ לחברותי לעשות. אפרט עתה את הטעמים שהובילוני למסקנה זו.

את הרצאת הדברים אפתח בבחינה תמציתית של טענת השיהוי שהועלתה במכלול.

שיהוי

23. מעבר הזמן מאז התקנת תקנות שירותי הדת (1974) - איננו מהווה לדידי פגם המחייב את דחיית העתירה, וזאת משתי סיבות מצטברות:

(א) העתירה שבפנינו מכוונת בראש ובראשונה כנגד תקנות שירותי הדת (2007), ולא כנגד תקנות שירותי הדת (1974). הסעדים המתבקשים בגדרי העתירה עוסקים במפורש בתקנות החדשות, וגם הצו על תנאי שהוצאנו עוסק ברובו בתקנות אלה והוא מופנה רק בעקיפין אל התקנות המוקדמות.

ביחס לתקנות שירותי הדת (2007) - לא ניתן, מטבע הדברים, להעלות טענת שיהוי. זאת ועוד: נראה כי ממילא, נוכח היחס המורכב שבין התקנות המאוחרות למוקדמות, קשה לערוך כאן הבחנה "חדה" בין שתי קבוצות התקנות.

(ב) בנוסף לאמור בס"ק (א) שלעיל - העותרות מצביעות בעתירתן על שינוי הנסיבות שהתרחש ברבות השנים, כאשר השתתפות המדינה בתקציבי הרשויות המקומיות הצטמצמה, ובהתאמה, הפגיעה שנגרמה להן, לטענתן, הלכה וגדלה, עד לנקודה שבה היה זה מוצדק כלכלית, לגישתן, לעתור לבית-משפט זה, ולבקש לשנות את המצב המשפטי הנוהג. לכך יש להוסיף את העובדה כי העותרת 2 נמצאת, לדבריה, בשנים האחרונות בקשיים כלכליים, שלא פקדו אותה בעשורים קודמים.

בהקשרים של שינוי נסיבות, נקבע כבר בעבר כדלקמן: "חקיקת-מישנה שהיתה כשֵרה למהדרין לעת לידתה, יכולה שתהפוך - עם השתנות הנסיבות שלעניין - לבלתי סבירה בעליל כדי היותה בטלה ומבוטלת... חקיקת-מישנה נזקקת לבחינה ולבדיקה מעת-לעת, אם סבירה היא ואם לאו. מושג הסבירות, על-פי הגדרתו, משמיענו יחסיות, והזמן הוא גורם-יסוד בקביעתה של הסבירות" (ראו: בג"צ 4157/98 צוות אגודת שירות גימלאי הקבע בצה"ל נ' שר האוצר, פ"ד נח(2) 769, 797 (2004)). דברים אלה יפים גם לענייננו, והם מסבירים את הצורך להידרש עתה לטענותיהן של העותרות לגופן.

סיכום עד הנה מלמד איפוא - מהצטברות הנתונים הנ"ל - כי אין מקום לחסום את העתירה מחמת שיהוי. לפיכך ניתן לעבור עכשיו מן הפרוזדור לטרקלין, ולבחון בשבט הביקורת את טענותיהן של העותרות כנגד המכלול הנורמטיבי, מושא העתירה.

"כלל ההסדרים הראשוניים" - מבוא

24. "כלל ההסדרים הראשוניים", שאין לו עיגון סטטוטורי כולל ומפורש ככזה, ושבהתבסס עליו טוענות העותרות לבטלות התקנות, גורס כי: ""הסדרים ראשוניים" הקובעים את המדיניות הכללית ואת העקרונות המנחים - צריכים להיקבע בחוק של הכנסת, ואילו התקנות או הוראות המינהל צריכות לקבוע רק "הסדרים משניים"" (ראו: בג"צ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הביטחון, פ"ד נב(5) 481, 502 (1998) (להלן: פרשת רובינשטיין), וההפניות המובאות שם).

הכלל האמור זכה עם השנים לפרשנויות רבות, שאין זה המקום לפרטן כאן, אלא במידה הדרושה לצורך הכרעה בסוגיות המתעוררות בעתירה שלפנינו. בנוגע למהותו ותוכנו של "כלל ההסדרים הראשוניים", ניתן לאתר שני "זרמים" מרכזיים:

(1) תפיסה אחת גורסת כי "כלל ההסדרים הראשוניים" מהווה חזקה פרשנית, או עקרון במשפט המנהלי, שמאפיינו המרכזי הוא שניתן לסטות ממנו, רק על ידי קביעה מפורשת, או משתמעת של המחוקק. קביעה שכזו תהווה איפוא "הסמכה כדין", במידה שאכן ניתן לאתרה בחקיקה (ראו: גדעון ספיר "הסדרים ראשוניים" עיוני משפט לב 5 (2010) (להלן: ספיר); יואב דותן "הסדרים ראשוניים ועקרון החוקיות החדש" משפטים מב 379 (התשע"ב) (להלן: דותן)).

(2) הגישה האחרת רואה בכלל נורמה חוקתית, הכובלת גם את המחוקק, וזאת בין היתר בהתבסס על פיסקת ההגבלה שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. המצדדים בחלופה זו מדגישים כי הוראות תת-חוקתיות, לרבות חקיקה ראשית, כפופות לכללים חוקתיים, ועל כן לא ניתן להתגבר על "כלל ההסדרים הראשוניים" אפילו על ידי האצלת סמכות מפורשת מצידו של המחוקק הראשי (ראו: ברק מדינה "הכלל החוקתי בדבר החובה לקבוע "הסדרים ראשוניים" בחוק - תגובה ליואב דותן ולגדעון ספיר" משפטים מב 449 (התשע"ב) (להלן: מדינה)).

הנה כי כן, על פי חלופה (1) הנ"ל, הקביעה כי יש להסדיר נושא מסוים ב"הסדר ראשוני" - איננה סוף פסוק, שכן ניתן להתגבר על הצורך בחקיקה ראשית, בהתקיים תנאים מסוימים, המשכללים את ה"הסמכה כדין". לעומת זאת, בחלופה (2) שצוינה לעיל, הסדרתו של נושא מרכזי בחקיקת-משנה מהווה על פני הדברים פגם, שאיננו בר תיקון.

25. תמצית טענת העותרות בראש פרק זה הוא כי ההסדרים, מושא העתירה, לא עולים בקנה אחד עם "כלל ההסדרים הראשוניים", שכן שתי קבוצות התקנות שנזכרו לעיל מסדירים נושא שהוא, לשיטתן של העותרות, מרכזי בציבוריות הישראלית, וככזה יש להידרש אליו בחקיקה ראשית בלבד.

לא אוכל לקבל טענה זו, הן מאחר שלשיטתי תקנות שירותי הדת (2007) - אינן מטפלות בנושא, אשר יש חובה להסדירו ב"הסדר ראשוני", והן מכיוון שממילא התקנת התקנות שבמרכז העתירה נעשתה בסמכות - על בסיס הסמכה מפורשת בחקיקה ראשית.

עתה אבאר את עמדתי זו בהרחבה.

בחינת ההיבט הראשון שב"כלל ההסדרים הראשוניים" - האם יש חובה להסדיר את דרכי בחירת רבני עיר בחקיקה ראשית

26. כיצד "מזהים" נושא שראוי להיות מוסדר ב"הסדר ראשוני"? בנושא זה קבע הנשיא א' ברק בפרשת רובינשטיין כך: "החוק הוא זה שאמור לקבוע אמות-מידה לפתרונן של הכרעות גורליות, עקרוניות ומהותיות לחיי הפרט... עד כמה שהסדרת תחום מסוים מחייבת הכרעות עקרוניות, שיש בהן כדי לקבוע דפוסים מהותיים לחיי אדם או חברה, ראוי שההכרעות ייעשו בדבר החקיקה הראשי עצמו" (ראו: שם, בעמ' 515; ההדגשה הוספה - ח"מ). ואולם מעבר להנחיה כללית זו - לא נקבעה בדין, או בפסיקה הגדרה קשיחה ומחייבת נוספת לאיתורם של נושאים שהסדרתם מחייבת הסדרים ראשוניים, וזאת מתוך הנחה כי ההבחנה בין החשיבות היחסית של התחומים שאליהם נדרשים המחוקק ומחוקק-המשנה - מטבע הדברים איננה חדה (ראו: שם, שם; עיינו גם: בג"צ 6971/98 פריצקי נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(1) 763, 790 (1999); בג"צ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל (לא פורסם, 27.2.2006); ספיר, עמוד 37; דותן, עמ' 416-415, וההפניות המובאות שם).

27. בחינת נתוני המכלול שבפנינו במשקפי המבחן הנ"ל, שנקבע בפרשת רובינשטיין ובפסיקה שלאחריה - מוליכה למסקנה כי למרות שהעתירה אכן עוסקת בנושא בעל חשיבות, קשה לומר שהוא "גורלי", או "מהותי" למרקם החיים בישראל, לא כל שכן כי הוא פוגע בחיי הפרט, או בזכויות האדם - אף במובנן הרחב (אלא בצורה עקיפה בלבד). לכן לדידי אנו לא נכנסים מלכתחילה בשעריו של "כלל ההסדרים הראשוניים". גם סקירה תמציתית של המקרים שבהם התקבלה טענת פסלות מכוח "כלל ההסדרים הראשוניים" מלמדת כי השימוש בדוקטרינה זו הוגבל בעבר למקרים של פגיעה בזכויות אדם, או הסדרה של תחומי-חיים מרכזיים, כגון: גיוס בני-ישיבות לצה"ל; זכותו של אסיר להיפגש עם עורך-דינו; או הגבלות על מימון ציבורי לתרומות איברים (ראו, בהתאמה: פרשת רובינשטיין; בג"צ 1437/02 האגודה לזכויות האזרח נ' השר לביטחון פנים, פ"ד נח(2) 746 (2004); בג"צ 5413/07 פלונית נ' משרד הבריאות (לא פורסם, 16.9.2007), כל הפרשות האמורות נזכרות במאמרו של מדינה, עמ' 456, ה"ש 29). לדעתי נושאים אלה אינם דומים לתחום שבו עוסקת העתירה שלפנינו.

28. בשולי הדברים יש מקום לציין כי מבחן-הכניסה לשעריו של "כלל ההסדרים הראשוניים", כפי שהוא הוצג לעיל - איננו היחיד האפשרי, ואכן ניתן למצוא בספרות מספר גישות שונות בענין זה (ראו: מדינה, עמ' 463; ספיר, עמוד 37; דותן, עמ' 414-415). עם זאת יש לתת את הדעת לכך שגם פרופ' מדינה (שמחזיק, מבין הכותבים שצוינו לעיל, בעמדה המרחיבה ביותר בנוגע למעמדו (החוקתי) של "כלל ההסדרים הראשוניים") - סבור שיש להחיל את הכלל האמור רק במקרים שבהם נפגעת זכות-יסוד חוקתית מוגנת. הווה אומר: גם לשיטתו של פרופ' מדינה ראוי להסדיר ב"הסדר ראשוני" רק סיטואציות שבהן זכויות חוקתית נפגעות בפועל (ראו: שם, שם). הנה כי כן נראה שאפילו לפי עמדה מרחיבה זו - אין מקום לפסול את תקנות שירותי הדת (2007), וזאת בשל שני טעמים עיקריים:

(א) העותרות אינן טוענות כאן לפגיעה בזכויות אדם, ונראה שאכן לא ניתן לאתר פגיעה שכזו בהן.

(ב) גם אילו היתה עולה במכלול טענה לפגיעה בזכויות אדם של העותרות - היה עליהן להראות שהן מחזיקות מלכתחילה בזכויות שכאלה, שהרי - "פגיעה" בזכות מניחה קיומה של זכות. שאלה זו מתחדדת בהיותן של העותרות תאגידים, ולא תאגידים "סתם" - אלא תאגידים ציבוריים, ה"רחוקים" במאפייניהם הקונקרטיים מתאגידים פרטיים "רגילים", שאף לגביהם יש ספקות אם חוקי היסוד בדבר זכויות האדם חלים עליהם במלואם (ראוי להעיר שלגבי תאגידים פרטיים - רוב הדעות נוטות להשיב בחיוב לשאלה. ראו: ע"א 105/92 ראם מהנדסים קבלנים בע"מ נ' עיריית נצרת עילית, פ"ד מז(5) 189, 214 (1993); בג"ץ 4593/05 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' ראש הממשלה (לא פורסם, 20.9.2006); עופר סיטבון "על בני אדם, תאגידים ומה שביניהם - האם חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו צריך לחול על תאגידים?" קרית המשפט ח 107 (התשס"ט); אהרן ברק "התאגיד וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו" (עתיד להתפרסם בבטאון מאזני משפט)). אני מצטרף איפוא בסוגיה זו להערותיה של הנשיאה (בדימ'), השופטת (כתוארה אז) ד' ביניש ב-בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל, אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14, 67 (2004).

29. ודוק: על אף שקיימת אי-הסכמה בנוגע ל"מבחן הכניסה" הראוי ל"כלל ההסדרים הראשוניים" (כפי שצוין לעיל), דומה שהאפשרות להחיל את "כלל ההסדרים הראשוניים" רק במקום שבו יש פגיעה בזכויות אדם או בתחומי חיים מרכזיים (עמדה שאותה החלתי על נסיבות המקרה שלפנינו) - הינה העמדה שהתקבלה בפועל בפסיקה לעניין זה (ראו: דותן, עמ' 414). הנה כי כן, הסברה כי יש להנמיך יותר את הרף הנדרש להחלת "כלל ההסדרים הראשוניים", כך שהמחוקק יידרש להסדיר בחקיקה ראשית גם תחומים "חשובים" שאינם נוגעים ישירות לזכויות אדם, או לתחומי חיים מרכזיים - איננה מקובלת בשלב זה. גישה זו אמנם הועלתה כבר בעבר, ואולם היא נדחתה בשעתו (ראו: בג"ץ 8131/05 לשכת המסחר ת"א / חטיבת קופות הגמל נ' שר האוצר (לא פורסם, 26.12.2005)), ונראה שאין מקום להידרש אליה מחדש בנסיבות שלפנינו.

30. נוכח כל האמור לעיל - לשיטתי, ההסדרים, מושא העתירה, אינם נכנסים בשערי "כלל ההסדרים הראשוניים" ולכן לא מתעורר פה ממילא הצורך לבחון את חוקיות האצלת הסמכות למחוקק-המשנה כשלעצמה. יתר על כן - אני סבור כי גם ניתוח המכלול בהקשרו של ההיבט השני של "כלל ההסדרים הראשוניים" (יסוד ההסמכה) היה מוביל אותנו למסקנה דומה. לצורך הדיון בעניין זה אניח כי בניגוד לעמדתי, אכן ראוי היה בעקרון להסדיר את הנושא שבו עוסקות התקנות, מושא העתירה, ב"הסדר ראשוני". מה משמעותה של קביעה זו? בעניין זה קיימות כאמור שתי חלופות אפשריות:

(א) במידה ש"כלל ההסדרים הראשוניים" נתפס ככלל חוקתי - הרי שכפי שהוסבר לעיל - לא ניתן להתגבר, באמצעות הסמכה בחוק, על הצורך בהסדרה כוללת של הנושא בחקיקה ראשית. עם זאת יש לזכור כי פרופ' מדינה, אשר תומך בגישה זו, מדגיש כי, לשיטתו, יש להפעיל את הכלל האמור ככלל חוקתי רק במקרים של פגיעה בזכויות חוקתיות - ופגיעה כזו כאמור לא ניתן למצוא כאן.

(ב) האפשרות השנייה היא להבין את "כלל ההסדרים הראשוניים" כנורמה במשפט המינהלי (עיינו: ספיר; דותן). במקרה שכזה, השארת התקנות, מושא העתירה, על כנן תהיה תלויה בהוכחה כי המחוקק היה מודע לצורך בהסדרת הנושא בחקיקה-ראשית (או מכוחה) וכי מתוך מודעות זו, הוא בחר להאציל את הסמכות הנ"ל - למחוקק המשנה. זוהי דרישת ה"הסמכה כדין" שבדוקטרינת "כלל ההסדרים הראשוניים", שתפקידה הובהר בפיסקה 24 שלעיל. גם אם ננתח את הדברים לפי השקפה זו - ניתן למצוא פה, לדעתי, הסמכה רלבנטית, אשר עומדת ברף הנדרש. עתה אסביר את תפיסתי בנושא זה.

בחינת המכלול בראי ההיבט השני שב"כלל ההסדרים הראשוניים" (דהיינו לפי הדעה הגורסת כי ניתן לסטות מהכלל הנ"ל, בהינתן שקיימת הסמכה לכך בחקיקה הראשית)

31. כפי שכבר צוין לעיל, הן תקנות שירותי הדת (1974) והן תקנות שירותי הדת (2007) הותקנו מכוחו של סעיף 15(א)(2) לחוק שירותי הדת, הקובע כי השר:

"ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל ענין הנוגע לביצועו, ובין השאר תקנות בדבר... בחירות של רבני עיר".

אני סבור כי ניתן - ולו בדוחק - לראות בהוראה זו כהסמכה מפורשת של המחוקק למחוקק-המשנה, המאפשרת לו להסדיר את דרכי בחירתם והתנהלותם של רבני עיר, וזאת אפילו אם נראה את התחומים הנ"ל ככאלה שראוי להידרש אליהם בחקיקה ראשית כנקודת מוצא (השוו: דותן, עמ' 403-399). תפיסה זו קיבלה גושפנקה נוספת של המחוקק הראשי, בסעיף 1 לחוק הרבנות הראשית, שם בהגדרת "רב עיר", המובאת בפיסקה 14(א) שלעיל.

על כגון דא אמר הנשיא א' ברק ב-בג"צ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד פ"ד נא(4) 1, 76 (1997) כך:

"רבים הם העניינים בחיינו, שבעבר הוסדרו בחקיקת משנה, ושמן הראוי להסדירם בחקיקה ראשית. די אם אזכיר את שאלת הגיוס של בחורי הישיבה לצבא. נטען בפנינו, בעניין אחרון זה, כי עניין חשוב הוא, ומן הראוי שיוסדר בחקיקה הראשית. הסכמנו לכך. עם זאת קבענו, כי היעדר קיומם של הסדרים ראשוניים בחקיקה הראשית אינו פוסל את חקיקת המשנה בעניין זה (ראה פרשת רסלר [33], בעמ'501). הוא הדין בענייננו. פקודת התעבורה [נוסח חדש] הסמיכה את מחוקק המשנה לקבוע הסדרים ראשוניים. אין זה רצוי. אך זה חוקי" (ההדגשה לא במקור - ח"מ; יש לציין, עם זאת, שכאשר הכמות הפכה לאיכות - שונתה הפסיקה ביחס לגיוס בני הישיבות. ראו: פרשת רובינשטיין, ובג"צ 6298/07 רסלר נ' כנסת ישראל (טרם פורסם, 21.2.2012). עוד יש להעיר כי פרופ' מדינה מסתייג מהגישה המובאת בציטוט האמור - ראו: ה"ש 35 למאמרו הנ"ל).

32. דבריו של הנשיא ברק יפים גם לענייננו: ייתכן שהמצב המצוי, שבגינו הוגשה העתירה שלפנינו, איננו "רצוי" בבחינת הסדר נורמטיבי ממצה; ייתכן שהידרשות של המחוקק הראשי למכלול התנהלותם של רבני עיר היתה עדיפה, על פניה, מהאצלת הסמכות למחוקק-המשנה. אך מכאן ועד לקביעה כי המצב הנוכחי הוא בלתי-חוקי - הדרך ארוכה. המחוקק הסמיך את מחוקק-המשנה להסדיר את דרכי בחירתם של רבני עיר, והסמכה זו יש לפרש על דרך ההרחבה (ראו: בג"צ 7721/96 איגוד שמאי ביטוח בישראל נ' המפקח על הביטוח, פ"ד נה(3) 625, 643-641 (2001); רע"ב 5493/06 פלד נ' שירות בתי הסוהר (לא פורסם, 12.10.2010); ולאחרונה: בג"צ 9609/10 אגודת הסטודנטים של המכללה האקדמית נתניה נ' שר המשפטים (לא פורסם, 26.3.2012)). מן הדין הוא איפוא שהסמכה זו תפרוס כנפיה גם על הנושאים הקשורים בצורה ישירה לאותו הנושא, ובתוך כך תאפשר לגורמים הרלבנטיים להסדיר גם את דרכי החלפתם של רבני עיר, קביעת היקף משרתם ומועד פרישתם, וכיוצא באלה דברים.

מסקנה זו מתחזקת גם נוכח העובדה כי המאטריה פה מיוחדת. הדין העברי, ככלל - אוסר על פיטוריהם של רבנים, הן מפאת חילול השם שבדבר, והן מכיוון ש: "מעלין בקדש ואין מורידין בקדש". הרב משה בן ישראל איסרליש (הרמ"א) פסק בשעתו בנושא קרוב כך:

"מי שהוחזק לרב בעיר, אפילו החזיק בעצמו באיזה שררה, אין להורידו מגדולתו, אף על פי שבא לשם אחר גדול ממנו" (יו"ד רמה, כב; את המובאה הנ"ל, וציטוטים נוספים, ניתן למצוא במאמר: דב קדרון "פיטורי רב" תחומין ל 192 (התש"ע)).

עם זאת, בניגוד לפיטורין, ההלכה מאפשרת לקצוב מראש את תקופת כהונתם של רבנים, במקום בו קיים מנהג המורה כך (עיינו: ישעיה שטיינברגר "רב ראשי - דרישות המשרה ודרכי הבחירה" תחומין ל 196 (התש"ע)).

תובנות אלה משמיעות לנו כי בעצם הבחירה ברב העיר יש כדי להקרין - בצורה ישירה - גם על ההסדרה של יתר תחומי פעילותו של אותו רב עיר, והדברים שלובים זה בזה, ואין מקום להפרידם.

33. הטענה הבאה שאותה מעלות העותרות היא כי תקנות 3, 6, 19 ו-24 לתקנות שירותי הדת (2007) לוקות באי-סבירות קיצונית, הדורשת את ביטולן. אעבור עכשיו לדיון בטענה זו. בעניין זה יש לציין כי בכל הקשור לתקנות הנזכרות - העותרות הן במעמד של "מעין עותרות ציבוריות", שכן התקנות הרלבנטיות שחלות על המשיבים 4-3 הן כאמור תקנות שירותי הדת (1974), ולא תקנות שירותי הדת (2007). ואולם אף אם נתחשב בעובדה זו - הטענות שהעותרות מעלות כנגד תקנות שירותי הדת (2007) אינן פשוטות, ויש לתת עליהן את הדעת.

34. כידוע, עילת חוסר הסבירות, שאליה מפנות העותרות כאן, מאפשרת את ביטול האקט המנהלי, כאשר הרשות המנהלית לא נתנה, בגדרי הפעלת שיקול הדעת, משקל ראוי לאינטרסים השונים שעל הרשות האמורה היה להתחשב בהם, והגיעה לתוצאה בלתי סבירה (ראו: בג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421 (1980); דפנה ברק-ארז משפט מנהלי כרך ב' 725 ואילך (2010) (להלן: ברק-ארז)). התקנת תקנות על ידי הרשות המנהלית הרלבנטית היא מקרה פרטי של הפעלת שיקול דעת מנהלי כזה, ועל כן עילת חוסר הסבירות מאפשרת, באופן עקרוני, גם את ביטולן של תקנות מטעם זה, במקרים המתאימים (בכך יש הרחבה של הגישה הקודמת, שמצאה את ביטויה ב-בג"צ 156/75 דקה נ' משרד התחבורה, פ"ד ל(2) 94 (1976)). ואולם בשל העובדה כי הסמכות להתקין תקנות נתפסת כחשובה ביותר במדרג הסמכויות המנהליות (שהרי המדובר בחקיקת-משנה ולא באקט מנהלי גרידא) - שומה על בית המשפט לנהוג בזהירות רבה, בבואו לבחון טענות העלולות להביאה לפסילתן של תקנות בכלל, ובעילה של חוסר-סבירות בפרט (ראו: בג"צ 6290/93 זילכה נ' המנהל הכללי של משרד הבריאות, פ"ד מח(4) 631, 638 (1994); בג"צ 7351/95 נבואני נ' השרד לענייני דתות, פ"ד נ(4) 89 (1996); יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך א' 283 (מהדורה שנייה, 2010)).

בשים לב לאמור לעיל - האם יש לקבוע כי תקנות 3, 6, 19 ו-24 לתקנות שירותי הדת (2007), שלגביהן הוצא הצו על תנאי כאמור בפיסקה 2 שלעיל, חורגות מ"מתחם הסבירות"? הנני סבור כי התשובה לשאלה זו הינה שלילית. ארחיב בנושא זה להלן, בצמוד לדיון בכל תקנה לגופה.

בחינת סבירותה של תקנה 3 לתקנות שירותי הדת (2007)

35. תקנה 3(א) לתקנות שירותי הדת (2007) קובעת, כזכור, שככלל, ליישוב שהוא עיריה, או מועצה מקומית - יהיה רב עיר אחד, שיכהן במשרה מלאה. עם זאת ניתן לצמצמם את היקף המשרה של רב העיר, בתנאים מסוימים, הנזכרים בהמשך התקנה האמורה.

36. בבואנו לבחון את תקנה 3 הנ"ל, ניווכח כי בניגוד לנטען על ידי העותרות, תקנה 3 מאפשרת התחשבות במגוון רחב של מצבים, על מנת להתאים את תנאי עבודתו של רב העיר גם לנתונים התקציביים והחברתיים שמאפיינים את הפעילות של יישובים קטנים, כדוגמת העותרות. ראשית, התקנה מבקשת להביא להסכמה בין השר לבין מועצת הרשות המקומית בנוגע להיקף משרתו של רב העיר ביישוב שמספר תושביו אינו עולה על 15,000 - ואזכיר כי משכורתו של רב העיר משולמת בעקיפין על ידי הממשלה ועל הרשות המקומית. במקרה שלא ניתן להגיע להסכמה כאמור - התקנה קובעת היקף משרה שהינו מצומצם בחצי מהיקף המשרה הרגיל (חלקיות משרה של 50%).

37. אכן, ניתן היה למצוא אף חלופות אחרות על מנת להתמודד עם המצב שבו כהונתו של רב עיר במשרה מלאה מכבידה על תקציבה של רשות מקומית, ואולם הפתרון שנקבע בתקנות החדשות, מניח שקיימת חובה למנות רב עיר, אך ניתן לצמצם את היקף משרתו. הסדר זה נראה בעיני ראוי, משלושה טעמים משלימים:

(א) רב העיר ממלא כאמור מספר תפקידים על פי חוק: רב העיר מוסמך ליתן תעודות כשרות (על פי סעיף 2 לחוק איסור הונאה בכשרות), ועליו להדריך את המועצה הדתית מבחינה הלכתית (ראו: סעיף 6א לחוק שירותי הדת). רב העיר אף חויב - מפאת חשיבותו לקהילה - לנטוע את שורשיו בתוך הקהילה שבה הוא מכהן (ראו: חוק מגורי רבנים). לרב העיר ניתנה, איפוא, סמכות סטטוטורית על פי מספר חוקים. סמכותו של רב העיר חלה: "כלפי מי שהם שומרי מצוות, או על פי דין מפורש של המדינה" (דבריו של השופט (כתוארו אז) מ' חשין ב-ע"א 6024/97 שביט נ' חברה קדישא גחש"א ראשל"צ, פ"ד נג(3) 600, 622 (1999)). יתר על כן, החיוב למנות רב עיר עולה בקנה אחד גם עם המגמה להסתמכות הולכת וגדלה על הרשויות המקומיות, לעניין הספקת שירותי הדת. ראו: אמנון רובינשטיין וברק מדינה המשפט החוקתי של מדינת ישראל, כרך א': עקרונות יסוד 358-354 (2005). בהתחשב בכל אלה - אין זה ראוי לאפשר מצב בו הרשות המקומית תיוותר ללא גורם, אשר קיבל סמכות לפעול על פי דין, שכן מסירת הסמכות לרב העיר מלמדת, כמו מתוכה, על הנחיצות והצורך שבהפעלתה (השוו: בג"צ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29 (1983)).

(ב) בנוסף לכך גם ההלכה עצמה מעניקה למוסד רב העיר חשיבות מסוימת, בגדרי מוסד ה"מרא דאתרא". ראו: יהונתן שמחה בלס "חסינותו של מרא דאתרא" תחומין כ"ב 21, 31 (תשס"ב); דב קדרון "פיטורי רב" תחומין ל 192 (תש"ע); יעקב אריאל "מעמדו של רב בישראל ותפקידו" 25, בתוך: רבנות: האתגר כרך א' (ידידיה צ' שטרן, שוקי פרידמן עורכים, 2011) (להלן: רבנות: האתגר). מעמדו ההלכתי הייחודי של רב העיר אף הוכר על ידי בית משפט זה, במסגרת פסק הדין ב-בג"ץ 2957/06 חסן נ' משרד הבינוי והשיכון האגף לפיתוח מבני דת (לא פורסם, 16.7.2006) (שם, בפסקה י').

הדעת נותנת, אם כן, כי אף אם מספרם של התושבים הזקוקים במישרין ובאופן קבוע לשירותו של רב העיר הינו מצומצם יחסית, הרי שביטול משרה זו תהווה עבור אותם תושבים הנדרשים לה כאמור (וכן עבור האחרים, הנזקקים לפונקציה זו באופן מזדמן) - פגיעה קשה, שאין להלמה.

(ג) תקנה 3 לתקנות החדשות מהווה גם הסדר מידתי ומאוזן, וזאת היות שלצד קביעת חובת מינוי רב העיר - התקנה מאפשרת את צמצום היקף משרתו. כאמור, אפשרות זו, שהוספה מפורשות בשנת 2008, פותרת, לשיטתי, באופן בסיסי את הקושיה המרכזית שמעלות העותרות בעתירה זו, והיא כי התקנות האמורות (כשהן נקראות בצורה מצרפית) פוגעות, כביכול, ביכולתן של רשויות מקומיות לנהל את תקציבן כראוי.

זה המקום גם לציין כי בעבר, התלבטו חז"ל בשאלה דומה - של קבלת שכר עבור הוראה תורנית (במובן הרחב) - והיו שאף הביעו התנגדות גורפת לקבלת שכר במסגרת זו, ברוח האמור: "רְאֵה לִמַּדְתִּי אֶתְכֶם חֻקִּים וּמִשְׁפָּטִים כַּאֲשֶׁר צִוַּנִי ה'" (דברים ד, ה) - מה אני בחינם אף אתם נמי [גם כן - ח"מ] בחינם" (תלמוד בבלי מסכת נדרים, ל"ז ע"א). וראו גם: רמב"ם, משנה תורה, הלכות תלמוד תורה, פרק ג', הלכה י'; לדיון נרחב בנושא זה - ראו: תומר מוסקוביץ' "על תשלום שכרם של רבני קהילות מקופת הציבור" (מפירסומי המחלקה למשפט עברי, משרד המשפטים, פרשת ויגש תשס"ח); יובל שרלו "אתיקה רבנית" 410, 426, בתוך רבנות: האתגר כרך א'.

הנה כי כן, תקנה 3 האמורה שומרת על נקודת המוצא הראויה של חובת מינוי רב עיר, ואולם לצד זאת היא מאפשרת גמישות מסוימת בניהול תקציבן של רשויות מקומיות.

לסיכום הדברים - לא מצאתי פגם של חוסר-סבירות בתקנה 3 לתקנות שירותי הדת - 2007.

בחינת סבירותה של תקנה 6 לתקנות שירותי הדת (2007)

38. בגדרי תקנה 6 לתקנות שירותי הדת (2007) נקבע כי השר רשאי לקבוע שיש לבחור רב עיר, בהתקיים אחת ממספר חלופות: נפסקה כהונתו של רב עיר; יישוב נעשה עיריה או מועצה מקומית; ברשות מקומית שהיא מועצה מקומית או עיריה לא הוקמה מועצה דתית ולא מכהן בה רב עיר.

העותרות טוענות בעניין זה כי חוסר הסבירות של התקנה האמורה מתבטא: "בכך שהסמכות לקבוע מתי יבחר רב עיר ברשות מקומית נתונה לשר הדתות לבדו, ובהתאם לקריטריונים טכניים בלבד", ומבלי שהשר יצטרך להתייעץ עם הרשות המקומית והמועצה הדתית (ראו: פיסקה 92 לעתירה המתוקנת).

39. גם תקנה 6 הנ"ל נופלת, לשיטתי, בתוך "מתחם הסבירות". הכשל המרכזי שבטענות העותרות בעניין התקנה האמורה הוא זה: העותרות מתבססות בטענותיהן על העובדה שהמועצה הדתית משלמת את שכרו של רב העיר, מתוך תקציב הממומן על ידי הממשלה (בשיעור של 40%) והרשות המקומית (בשיעור של 60%), כאמור בסעיף 11 לחוק שירותי הדת. לשיטתן עובדה זו צריכה ליצור מחויבות מסוימת של הגורמים הרלבנטיים - להתייעץ עם המועצה המקומית, או למצער עם המועצה הדתית (ראו: פיסקה 96 לעתירה המתוקנת). דא עקא, שעובדה זו לבדה - אין בה כדי ליצור, להשקפתי, זכות השתתפות בהחלטת המינוי של רב עיר, וזאת כיוון שהשר הרלבנטי חייב, ממילא, להתייעץ עם מועצת הרשות המקומית בשלב קביעת היקף משרתו של רב העיר, כפי שבואר כבר לעיל (ראו: תקנה 3(א) לתקנות שירותי הדת (2007)). מכאן גם מתבקשת מסקנה נוספת כי מינוי רב העיר - אין לראות בו, לשיטתי, בבחינת "פגיעה" ברשות המקומית. הווה אומר: יש להפריד בצורה חדה בין הקביעה כי במועצה מקומית יכהן רב עיר (קביעה שהיא בגדר הסמכות והיא סבירה, לגישתי, כפי שהבהרתי לעיל) לבין קביעת היקף משרתו של אותו רב עיר. לפיכך, אף אם נקבל את העמדה לפיה קביעת היקף משרתו של רב העיר עלולה "לפגוע" באינטרסים של הרשות המקומית - לא יהיה בכך כדי לפסול את תקנה 6, מאחר ש"פגיעה" זו נעשית לאחר התייעצות עם מועצת הרשות המקומית, וזאת ביחס לאותו הקשר כלכלי שבגדרו היא מתרחשת. על כן ברי כי לא דבק כאן פגם מאיין בתקנה (עיינו והשוו: ברק-ארז, כרך א' עמודים 319-289).

לסיכום ענין זה אציין כי בשים לב לאמור לעיל, ובהתחשב בנוסף לכך בעובדה כי סעיף 15(א) לחוק שירותי הדת קובע כדלקמן: "שר הדתות ממונה על ביצוע חוק זה" - לא מצאתי כי העותרות הצליחו להראות שתקנה 6 לתקנות שירותי הדת (2007) הינה בלתי-סבירה.

בחינת סבירותה של תקנה 19 לתקנות שירותי הדת (2007)

40. תקנה 19 קובעת, כזכור, כי על דרך הכלל, רב עיר יכהן עד להגיעו לגיל 70, בחריגים מסוימים המצוינים בס"ק (2)-(5) לאותה התקנה, ובחריגים נוספים מכח תקנה 24 בדבר הוראות המעבר, המפנה כזכור לתקנות שירותי הדת (1974). העותרות תוקפות את משך כהונתו של רב העיר, כפי שהוא נקבע בגדרי תקנה 19, בטענה כי: "התקנה פוגעת ביכולתה של הרשות הציבורית להתאים את היקף פעילותה לתנאים ולצרכים המשתנים של תושביה, ויכולתה לתכנן את הוצאותיה בהתאם לסדר העדיפויות הציבורי, אשר נקבע על ידה מעת לעת" (ראו: פיסקה 97 לעתירה המתוקנת).

דין הטענה - להידחות, מהטעם הבא:

תקנה 19 האמורה איננה סובלת מחוסר-סבירות, כשהיא נקראת בצורה מצרפית ביחד עם תקנות 3 ו-6 שנזכרו כבר לעיל, ובשים לב לטענה הקונקרטית שהעותרות מעלות כאן. מדוע? כפי שציינתי בפיסקה 37 לעיל, יש הגיון רב בהוראה שלפיה במועצה מקומית יכהן רב עיר, כעניין שבחובה (אף שהיקף המשרה שלו יכול להשתנות, כאמור). בשים לב לנקודת מוצא זו, ברור כי קציבת תקופת כהונתו של רב העיר, או קיצורה - לא תוכל להביא לתוצאה שבה חפצות העותרות, מאחר שגם אם יתאפשרו פיטוריו של רב פלוני - תקנות שירותי הדת (2007) יחייבו את מינויו של רב חדש תחתיו. הניתוח שלעיל מלמד, איפוא, כי יש להבחין בין שאלת מינוי החובה של רב עיר - שאלה שכבר נתתי דעתי עליה לעיל - לבין שאלת אורך כהונתו (והשוו לדבריי בנוגע לתקנה 6, לעיל בפיסקה 39). מרגע שנקבע כי בכל רשות מקומית יכהן רב עיר (תקנה 3 לתקנות החדשות), קביעת אורך כהונתו איננה מעלה ואיננה מורידה לעניין יכולתן של המועצות המקומיות לנהל את תקציבן באופן יעיל. ודוק: הגמישות בתפעול תקציב המועצות המקומיות מתאפשרת כאן לנוכח האפשרות לצמצם את היקף משרתו של רב העיר, במגבלות כאמור לעיל.

41. טענה נוספת ושונה שהעלו העותרות בהקשר של תקנה 19 האמורה מתבססת על השוואת אורך תקופת כהונתו של רב עיר לאורך תקופת כהונתו של הרב הראשי לישראל, אשר יכול לשאת בתפקידו זה עשר שנים בלבד (ראו: סעיף 16 לחוק הרבנות הראשית). עמדה זו הינה בעלת אופי "כללי" יותר, במובן זה שהיא מוסבת על המבנה העקרוני של התקנות, והצגתה מובאת לכאורה ללא קשר ל"בעייתן" הקונקרטית של העותרות, שהיוותה במקור את העילה להגשת העתירה.

אינני מקבל את הטענה האמורה, בהקשר בו הועלתה, משלושה נימוקים נפרדים:

(א) מטבע הדברים תפקידו של הרב הראשי ושל רבני הערים שונה שוני משמעותי, הן בפן האופרטיבי והן בפן הסמלי והתרבותי (השוו את תפקידי הרב הראשי, כפי שהם עולים מסעיפים 2, 4(א)(1) ו-17 לחוק הרבנות הראשית, עם התפקיד של רב עיר, כפי שהוצג לעיל). שוני זה איננו מאפשר את ההשוואה שהעותרות מבקשות לערוך.

(ב) הגבלת תקופת הכהונה של הרבנים הראשיים מעוררת קשיים מסוימים מבחינה הלכתית, כפי שבואר לעיל, ובנוסף יש בה פוטנציאל לפגיעה בזכויות חוקתיות. לכן היא הצריכה הסדרה בחקיקה ראשית. באין הוראה דומה בחקיקה ראשית לגבי רבני הערים - קיצוב הכהונה בשיטה הכלולה בתקנות, מושא העתירה - הוא לכאורה המירב המותר בהקשר זה.

(ג) גם אם היה נקבע בתקנות כי ניתן להפסיק את כהונתם של רבני ערים, ברי כי הדבר לא יכול היה לקבל תחולה רטרואקטיבית (מעבר לקשיים אפשריים נוספים שבהוראה כזו), אלא היה צורך להחיל את ההסדר האמור מכאן ולהבא בלבד (עיינו: בג"צ 1398/07 ד"ר יעל לביא-גולדשטיין נ' משרד החינוך (לא פורסם, 10.5.2010)).

אעבור עתה לבחון את התקנה האחרונה, מושא העתירה - תקנה 24 לתקנות שירותי הדת (2007), היא הוראת המעבר, אשר מחילה את תקנות שירותי הדת (1974) על המשיבים 4-3.

בחינת סבירותה של תקנה 24 לתקנות שירותי הדת (2007) (ובעקיפין דיון גם בתקנות שירותי הדת (1974))

42. הניתוח עד כאן גילה כי תקנות שירותי הדת (2007) מאפשרות לרשויות המקומיות גמישות מסוימת בקביעת היקף המשרה של רב העיר, ובהתחשב בכך הרי שיתר ההסדרים שהתקנות הנ"ל קובעות: אורך תקופת כהונת רב העיר, סמכויות מינויו וכיו"ב - הינן סבירות. ואולם מנוסח תקנה 24 לתקנות האמורות (המובא בפיסקה 13 סיפא שלעיל) עולה כי חקיקת המשנה שאמורה לחול בצורה קונקרטית על העותרות ועל רבני העיר שלהן היא זו הכלולה ב-תקנות שירותי הדת (1974), ולא ב-תקנות שירותי הדת (2007). לכן מטבע הדברים יש מקום להידרש - בגדרי בחינת סבירותה של תקנה 24 לתקנות שירותי הדת (2007) - גם לאפשרויות הפעולה של העותרות במכלול - בחלופה לפיה תקנות שירותי הדת (1974) הן שחלות כאן.

בפתח הדיון בנושא זה אקדים ואציין כי מסקנתי בסוגיה זו היא כי גם תקנות שירותי הדת (1974) מאפשרות באופן עקרוני לעותרות לבקש לשנות את היקף המשרה של המשיבים 4-3, ועל כן אין לראות בהחלתן על העותרות משום אי-סבירות, כטענתן. את הטעמים המבססים את עמדתי זו אביא עתה להלן.

43. בפיסקאות 39-35 שלעיל פירטתי מדוע לעמדתי ראוי כי למועצה מקומית לא תהיה האפשרות להיוותר ללא רב מקומי. כלל שיקולי המדיניות שהזכרתי שם, שנקשרים לסמכותו של רב העיר על פי החוק ועל פי ההלכה - מטבע הדברים יפים לענייננו בצורה כללית, ובמנותק מן השאלה איזו קבוצת תקנות חלה על העותרות. בשים לב לכך אני סבור כי יש לפרש גם את התקנות הישנות בצורה דומה: הווה אומר, כי קיימת חובה לקיים את הכהונה של רב עיר בכל רגע נתון, אך מאידך גיסא ניתן לצמצם במידה מסוימת, בהתאם לצורך ובכפוף לסייגים שיפורטו להלן, את היקף משרתו של רב העיר. עתה אסביר קביעתי זו בהקשר לתקנות שירותי הדת (1974).

44. החובה למנות רב עיר נזכרת, לשיטתי, במפורש בתקנות 2(א) ו-4(א) לתקנות שירותי הדת (1974). תקנה 2(א) לתקנות האמורות קובעת, כזכור, כי: "בישוב שהוא עיריה או מועצה מקומית יהיה רב עיר אחד" (ההדגשה שלי - ח"מ), ואילו תקנה 4(א) רישא לתקנות אלו מוסיפה כי בהתקיים אחת מהנסיבות המנויות בהמשך התקנה: "שר הדתות יודיע ברשומות שיש לבחור רב עיר" - ויש להדגיש: "יודיע", בבחינת סמכות שבחובה.

45. נשאלת עדיין השאלה, האם תקנות שירותי הדת (1974) מאפשרות את צמצום היקף משרתו של רב עיר, כפי שעושות תקנות שירותי הדת (2007)? התשובה לכך איננה פשוטה. למרות זאת אני סבור כי מאחר שהתקנות האמורות לא שוללות את האפשרות לצמצם את היקף המשרה של רב העיר, הרי שנוכח שיקולי המדיניות הרחבים יותר, שאותם פירטתי לעיל, ובשים לב גם לשיקולים הפרשניים הנוספים שאותם אביא מיד בסמוך - יש לפרש גם את התקנות הישנות כאילו הן מאפשרות הליך של צמצום היקף המשרה. במה דברים אמורים?

ראשית יש לציין כי סעיף 7(א) לחוק שירותי הדת מסמיך את המועצה הדתית "להתקשר בחוזים...בהתאם לסעיפי תקציבה המאושר", וזאת, על מנת: "לטפל בסיפוק שירותי דת" (ההדגשה הוספה - ח"מ). יתר על כן, בחוזר המנכ"ל הנ"ל נקבע במפורש כי המועצה הדתית אחראית על ניהול תחום הספקת שירותי הדת: "מבחינת התכנון, התקציב, המינהל והייצוג, והיא ממונה...על כוח האדם" (בסעיף 3). צירופן של הוראות אלה מלמד, איפוא, כי בסמכותה של המועצה הדתית, אשר מתקציבה משולמת כאמור משכורתו של רב העיר, לקבוע גם את היקף משרתו. אם בכך לא די, הרי שסעיף 17(ב) לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 קובע כי: "הסמכה לעשות דבר או לכפות עשייתו - משמעה גם מתן סמכויות עזר הדרושות לכך במידה המתקבלת על הדעת". דומה בעיני כי קביעת היקף משרתו של אדם שנבחר לתפקיד נובעת במידה המתקבלת על הדעת, מן הסמכויות שצוינו לעיל. לקביעה זו אף ראוי להוסיף שלוש הערות:

(1) מצב דומה חל לכאורה גם על פי תקנות שירותי הדת (2007), שבגדרן היקף משרתו של רב העיר נקבע על ידי הסכמה של שר הדתות ביחד עם מועצת הרשות המקומית (ובאין הסכמה - נקבע כאמור היקף משרה של 50 אחוזים).

(2) למועצה המקומית סמכות להודיע כי היא איננה מסכימה לתקציב המועצה הדתית, כפי שהוא נקבע על ידי האחרונה (ראו: סעיף 3 לתקנות שירותי הדת היהודיים (תקציב מועצות דתיות), התשמ"ה-1985).

(3) כפי שצוין לעיל, המועצה הדתית של העותרת 2 איננה פועלת והמועצה המקומית החליפה אותה הלכה למעשה, לכל הפחות בכל הקשור למשיב 4.

שנית, פרשנותי זו אף מסייעת ליתן בידי הרשות המנהלית כלים "להתאמת" המצב המשפטי לדרישות החברה והמציאות בפועל, בהתאם לצורך: "לגשר בין המשפט לצרכי החברה המשתנים" (ראו: רע"א 1287/92 בוסקילה, ראש המועצה הדתית טברה נ' צמח, פ"ד מו(5) 159, 173 (1992); אהרן ברק פרשנות תכליתית במשפט 273 (2003)).

טעם אחרון ומצטבר לעמדתי הוא כי משכורתו של רב העיר משולמת מתוך הקופה הציבורית. כידוע, הרשויות המנהליות מצוות שלא לבזבז את כספי הציבור שלא לצורך (ראו: בג"ץ 235/71 רמדו בע"מ נ' ראש המועצה וחברי מועצת עירית תל-אביב-יפו, פ"ד כו(1) 150 (1971); בג"ץ 7364/03 ג'בארהו נ' שר הפנים (לא פורסם, 12.11.2003)). היצמדות לפרשנות, אשר לא מאפשרת את קביעת היקף משרתו של רב העיר בצורה שתואמת את צרכי הקהילה בפועל, תפגע, איפוא, ביכולתן של הרשויות המוסמכות לעשות שימוש מושכל בכספי הציבור.

ובאותו ההקשר, מנקודת מבט אחרת - סעיף 10 לחוזר המנכ"ל קובע כי: "רב העיר יוכל לקבל על עצמו עבודה נוספת שאינה קשורה ישירות בעבודתו ובכהונתו במקום, בהסכמת המועצה הדתית". עינינו הרואות כי הגורם המפקח והממונה על ביצוע החוק הניח כי ייתכן מצב שבו רב העיר לא יוכל להתפרנס מעבודתו זו בלבד, וסיפק בידיו את האפשרות המשפטית לתור אחר תחום תעסוקה נוסף ומשלים (בכפוף להסכמת המועצה הדתית).

46. סיכומם של הדברים הוא כי מתקנות 2, 4 ו-12 לתקנות שירותי הדת (1974) ניתן ללמוד - בעקיפין - כי אין הגבלה על פי הדין לבקש את צמצום היקף משרתם של רבני עיר. בשים לב לכך המסקנה היא כי ההוראות בתקנות אלה, המעגנות את דרכי סיום כהונתם של רבני העיר, ואת משך תקופת כהונתם, אינן בלתי-סבירות, שהרי גם הן חוזרות וקובעות (בדרך מעט אחרת מזו המוסדרת בתקנות החדשות) אותו הסדר בסיסי, שנמצא ראוי. אמור איפוא: אין זה מסתבר כי רשות מקומית תיוותר ללא רב עיר, ברם היא יכולה, באופן עקרוני, לבקש לצמצם במידה מסוימת את היקף משרתו - הכל, כמובן, בכפוף לדיני העבודה החלים במכלול, ולדיני המשפט הציבורי באשר לדרך הפעולה הנדרשת, היה שתינקט פעולה מעין זו. הנה כי כן לעניין זה, עקרונותיו של הניתוח שהובא לעיל בנוגע לתקנות שירותי הדת (2007) - יפה גם לתקנות המוקדמות, על דרך של היקש.

משביארתי בפירוט את עמדתי בנוגע לשלילת טענות העותרות, ניתן לעבור לבסוף לסיכום המכלול.

סיכום

47. המסקנה המצרפית מניתוח אותן תקנות שעמדו לדיון בפנינו מתקנות שירותי הדת (1974) ומתקנות שירותי הדת (2007), מלמדת כי רשות מקומית לא יכולה להיוותר ללא רב עיר, ואולם יחד עם זאת קיימת אפשרות לצמצם את היקף משרתו של האחרון. התקנות הנ"ל הותקנו בסמכות, שכן הן מטפלות בעניינים שאינם בגדר "הסדר ראשוני" (או שהן נעשו כדין, על פי הסמכה מפורשת של המחוקק הראשי). בנוסף - לא נפל בהן פגם של חוסר-סבירות.

48. נוכח חשיבות תפקידו של רב העיר, והסמכויות שניתנו לו בחקיקה ראשית - לא יהא זה ראוי לפרש את תקנות שירותי הדת (1974), או את תקנות שירותי הדת (2007), כמאפשרות לבטל את תפקידו ברשות מקומית נתונה. יחד עם זאת, לא ניתן לאתר בתקנות הנ"ל הוראה האוסרת על צמצום היקף משרתו של רב העיר, ככל שהדבר נדרש משיקולי התפקיד והיכולת הכלכלית של הרשות המקומית הרלבנטית (ותקנות שירותי הדת (2007) אף מאפשרות את הדבר במפורש).

49. יחד עם זאת, באשר לעניינן הקונקרטי של העותרות ושל המשיבים 4-3 - הדברים אינם כה פשוטים, שכן האחרונים הועסקו בהיקף משרה של 100% במשך שנים רבות, ובכך ייתכן שהם קנו לעצמם אינטרס של הסתמכות (ולא אטע מסמרות בשאלה זו). עוד יש לציין כי ייתכנו גם "מכשולים" אחרים בדרך לצמצום היקף משרתם של המשיבים 4-3, ברובד המנהלי (הפרוצדורלי) וברובד דיני העבודה. דיון מפורט לגופו של העניין הנ"ל - איננו נדרש פה, וזאת מאחר שהעתירה שלפנינו התמקדה רק באפשרות העקרונית של ביטול, או צמצום היקף המשרה של רב העיר (במובחן מתקינות הליך ספציפי, אשר בפועל יעשה כן). לכן אסתפק בהערה כי צמצום משרתם של המשיבים 4-3, אם יתבצע ניסיון לממשו - יצטרך להיבחן לגופו בנפרד, בכפוף לכל הוראות הדין הרלבנטיות.

50. רב העיר מהווה חוליה חשובה באספקה והנגשה של שירותי הדת, במובנו הרחב של מונח זה, לתושביה היהודיים - הדתיים והחילוניים - של הרשות המקומית. הנה כי כן יש להישמר בכבודו של מוסד זה ובמי שמכהנים בו, ולא אוסיף.

51. נוכח כל האמור לעיל - אציע לחברותיי לדחות את העתירה, בלא צו להוצאות.

ש ו פ ט

הנשיאה (בדימ') ד' ביניש:

1. שני היבטים עיקריים - הכרוכים זה בזה - נדונו בעתירה שלפנינו. הראשון, ההיבט הכללי, שעניינו בקשת העותרות כי נורה על בטלות ולחלופין על שינוי תקנה 3, 6, 19 ו-24 לתקנות שירותי הדת היהודיים (בחירת רבני עיר), התשס"ז-2007 (להלן: התקנות), באופן שיותיר מרחב שיקול דעת בבחינת הצורך במינוי רב עיר בכלל ו/או בצמצום משרתו בשים לב לצורכי הרשות המקומית. סעד כללי זה לא התבקש בחלל ריק, שכן על בסיסו ביקשו העותרות לקבל סעד אף במישור הפרטני - להביא לצמצום או הפסקת העסקתם של המשיבים 3 ו-4 המשמשים כרבני העיר של העותרות 1 ו-2 בהתאמה.

כבר עתה אומר כי בכל הנוגע לעניינם הפרטני של המשיבים 3 ו-4, מסכימה אני עם חברי השופט ח' מלצר כי העתירה שלפנינו אינה המסגרת המתאימה לבחינת עניינם, שכן עסקינן בשאלות מורכבות המערבות סוגיות במישור המשפט המינהלי ובמישור דיני העבודה, וראוי כי אלה תבחנה לגופן על-ידי הגורמים האמונים על כך. עם זאת, ברי כי לאופן בו יש לפרש את התקנות האמורות, כמו גם את התקנות שקדמו להן, יש השלכה ישירה על הסוגיה הפרטנית, ומכאן החשיבות שבהידרשות לטענות העותרות לגוף התקנות.

2. ראשית אציין כי אני מצטרפת לעמדת חברי לפיה התקנות אינן מסוג ההסדרים שמחייבים עיגון בחקיקה ראשית, בשים לב לנושא אותו הן מסדירות. אף לא מצאתי כי נפל פגם בהיבט הסמכות להתקינן. לפיכך, לא מצאתי כי בטענה זו יש כדי להביא לבטלות התקנות.

כן מסכימה אני עם חברי כי אין מקום להורות על ביטול תקנה 3, 6, 19 ו-24 לתקנות מחמת אי-סבירותן. עם זאת, אין בידי לצעוד עם חברי את מלוא הנתיב הפרשני בו צעד בעניין תקנות אלה, ואבאר את עמדתי.

3. כאמור לעיל, העותרות ביקשו כי בית המשפט יורה על ביטול התקנות או על תיקונן באופן שיותיר שיקול דעת בשתי שאלות עיקריות. האחת, לגבי עצם הצורך במינוי רב עיר. השנייה, לגבי היקף המשרה בה יפעל. בבסיס בקשה זו, וכפי שפירט בהרחבה חברי, עומד רצונן של העותרות כי ההחלטה אודות מינוי רב לרשות מקומית תאפשר ליתן משקל מספיק לצרכים הקונקרטיים של הרשות בשים לב לאופייה, גודלה ותפיסותיה החברתיות. זאת, בין היתר בשים לב לעובדה כי להחלטה זו השלכה תקציבית משמעותית על הרשות, כמו גם על אוצר המדינה.

לעמדת חברי, יש לקרוא את התקנות כך שהן מטילות חובה על מינוי רב עיר בכל רשות מקומית, תוך הותרת שיקול דעת בשאלת צמצום משרתו. לשיטתי, ולמעשה אף לשיטת המדינה, מן הראוי ליתן לתקנות פרשנות שונה.

פרשנות התקנות ביחס לעצם מינויו של רב עיר

4. בדומה לחברי, אף אני איני חולקת על חשיבותו הרבה של רב העיר במציאות החברתית והמשפטית הישראלית, על תפקידו בקרב הקהילה ועל הסמכויות הייחודיות שהוקנו לו על-פי דין (וראו פסקה 37(א) לפסק דינו של חברי). בהתאם, יכולה אני אף להניח כי במרבית הרשויות המקומיות אכן נדרשת נוכחותו של רב עיר, בהיקף משרה כזה או אחר. עם זאת, וכפי שטענה המדינה בעצמה, לשונן של התקנות, כמו גם תכליתן, אינה מחייבת את מסקנתו של חברי לפיה קמה חובה למנות רב עיר לכל רשות מקומית. ואבאר.

5. מקור ההסמכה להתקנת התקנות מצוי בסעיף 15(א)(2) לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א - 1971 הקובע בהקשר הרלוונטי לענייננו כדלקמן:

15(א) "שר הדתות ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל ענין הנוגע לביצועו, ובין השאר תקנות בדבר -

...

(2) בחירות של רבני עיר; לענין זה "רב עיר" - רב של ישוב שהוא עיריה או מועצה מקומית (רב מקומי)".

מכוחו של סעיף זה הותקנו התקנות נשוא העתירה, שתקנה 6 שלהן בנוסחה העדכני, המגדירה את סמכות השר במינוי רב עיר, קובעת בזו הלשון:

"השר רשאי לקבוע שיש לבחור רב עיר, הכל לפי הענין, משנתקיים אחד מאלה...".

תקנה זו, על-פי לשונה, מבהירה כי סמכות מינויו של רב עיר הינה סמכות רשות ולא סמכות חובה, ובלשון המדינה כפי העולה מכתב תגובתה: "...תקנה 6 מנוסחת כתקנה המעניקה סמכות רשות ("רשאי"), היינו תקנה המקפלת בתוכה שיקול דעת 'הכל לפי הענין'". ברם, והדברים אינם חדשים עימנו, מיון אופייה של הסמכות הינו בעיקרו הליך פרשני, ולפיכך לשון הנורמה קובעת הסמכות מהווה אמנם את נקודת המוצא להכרעה בשאלת אופייה של הסמכות (ראו: דפנה ברק ארז משפט מינהלי כרך א, 223- 224 (2010)), אך אין בה כשלעצמה כדי לקבוע בהכרח האם עסקינן בסמכות רשות או סמכות חובה. למעשה, מוסכם על הכל כי יתכנו נסיבות מסוימות בהן סמכות המנוסחת במפורש כסמכות רשות תתפרש כסמכות חובה (ראו יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א, 322 (מהדורה שנייה, 2010) ; בג"ץ 2757/96 אלראי נ' שר הפנים, פ"ד נ(2) 18, 21 (1996)). ההכרעה בשאלה באילו נסיבות מן הראוי לפרש סמכות מסוימת כסמכות רשות או חובה אינה פשוטה, אך העמדה המקובלת בפסיקתנו קוראת לבחינה מהותית של סבירות החלטתה של הרשות בהפעלת או אי-הפעלת שיקול דעתה, בשים לב לתוצאותיה של החלטה זו. וכך קבע בהקשר זה הנשיא מ' שמגר בבג"צ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 404, 421 (1993):

"יש נסיבות שבהן עולה המסקנה - גם לגבי סמכות שבשיקול דעת - כי הימנעות מהפעלת הסמכות היא בלתי סבירה במידה היורדת לשורשו של עניין... סמכות הרשות הופכת לסמכות שבחובה כאשר הנסיבות העובדתיות הן כאלה שערכי היסוד של השיטה החוקתית והמשפטית שלנו הופכים את אי-הפעלתה של הסמכות לבלתי סבירה באופן היורד לשורשו של עניין".

לשיטתי, וזו גם כאמור עמדת המדינה, לא זהו מצב הדברים בכל הנוגע לסמכויות מינויו של רב עיר. נהפוך הוא - בחינת ההיסטוריה הנוגעת להתקנת התקנות והשינויים שנערכו בהן, כפי שפורטו בפסק דינו של חברי ובכתב תשובתה של המדינה, מובילים למסקנה כי בהתאם לתכליתן של התקנות בנוסחן הנוכחי מן הראוי לפרש את הסמכות הקבועה בהן כסמכות רשות, אותה יש להפעיל לאחר בחינה פרטנית ובשים לב לנסיבות הקונקרטיות של כל ישוב - גודלו, מאפייניו החברתיים והתרבותיים וצרכיו הדתיים.

כפי העולה מן החומר שבפנינו, כמו גם מפסק דינו של חברי, התקנות בנוסחן הנוכחי הינן בין היתר תוצר של ההתדיינות המשפטית שראשיתה בבית משפט זה בעתירה הראשונה שהגישו העותרות. ההליכים בהם פתחו העותרות הביאו לעיצוב מחודש של ההסדרים הקבועים בתקנות במספר הקשרים. במסגרת הליכים אלה אף התאפשר לעותרות להשמיע את טענותיהן בפני רשויות המדינה הרלוונטיות. תיקון מרכזי שנערך בתקנות בא לידי ביטוי בתקנה 3(א) בנוסחה החדש, כפי שתוקן בשנת 2008. בעבר, הן במסגרת תקנות בחירות רבני עיר, התשל"ה-1974 (להלן: התקנות הישנות), ואף במסגרת התיקון שנערך בשנת 2007, נקבע בתקנה כי "ליישוב שהוא עירייה או מועצה מקומית יהיה רב עיר אחד". בשנת 2008, תוקנה התקנה ונקבע בה ההסדר שבפנינו, לפיו ברשויות מקומיות שמספר תושביהן אינו עולה על 15,000, יקבע היקף משרתו של רב העיר בהסכמת מועצת הרשות המקומית, ואם לא הושגה הסכמה, יעמוד על 50%. תיקון זה נועד לבטא את החשיבות שבהפעלת שיקול הדעת במינוי הרב המקומי בשים לב להיבטים הפרטניים הרלוונטיים לכל רשות מקומית - בדגש על גודלה, אופייה וצרכיה הדתיים. עמדתו הפרשנית של חברי אינה מתיישבת עם מגמה זאת, שכן היא מצמצמת את שיקול הדעת הנתון לרשות הממנה בבחירת רב עיר.

עיון בתקנה 14 מחזק מסקנה זו:

"ביישוב שלא מכהן בו רב עיר כלל ומבקשים למנות בו שני רבני עיר לפי תקנה 3, יחולו תקנות 9 עד 12...".

מלשונה של התקנה עולה כי מחוקק המשנה ראה לנגד עיניו מציאות בה אין כלל רב עיר ביישוב מסוים, מן הטעמים המנויים בתקנות או כפי שהבהירה המדינה "מכל סיבה אחרת, בהתאם לשיקול הדעת המסור לשר מכוח תקנה 6" (ראו בפסקה 29 לכתב תשובתה של המדינה מיום 10.11.2009). מכאן, שמחוקק המשנה לא מצא להטיל בכל מקרה חובה על מינויו של רב עיר והיה נכון להכיר על-פני הדברים בנסיבות בהן בישוב לא יכהן רב כאמור.

זאת ועוד - פרשנות זו מתיישבת כאמור גם עם תכלית התיקון שנערך בתקנות, ועם זאת, אין בה כדי לפגוע בצורכי הקהילה בקבלת שירותי דת שונים, שכן ההכרעה בשאלת הצורך בעצם המינוי כרוכה מטבעה בצרכים הקונקרטיים של כל קהילה וקהילה. מעצם האפשרות שנקבעה בתקנה 3(א) לקבוע היקף משרה מצומצם של רב עיר, נלמדת כאמור גם המסקנה כי אפשר שלא למנות רב עיר לאותו ישוב, ולפיכך, ועל-פני הדברים, אף אין מניעה כי שירותי הדת של קהילה פלונית יסופקו, למשל, על-ידי רב המכהן בעיר אחרת הסמוכה לישוב, האוחז במשרה חלקית. זאת, כמובן ככל שצורכי הקהילה מאפשרים זאת. עניינן של העותרות מדגים אפשרות זאת היטב; כך, שתי העותרות הן רשויות מקומיות שמספר התושבים בכל אחת מהן אינו עולה על אלפים ספורים, אשר אוכלוסייתם הינה חילונית ברובה, ואשר הנתונים שצורפו על-ידן מלמדים כי היקף שירותי הדת הניתנים בהן אינו מחייב, ולו בקירוב, רב עיר במשרה מלאה. לפיכך, נראה כי בחינה מהותית של צורכי אוכלוסייתן של העותרות יכולה להוביל, למשל, למסקנה כי מינוי רב עיר אחד שהיקף משרתו בכל אחת מהן יהיה חלקי, יכול ליתן מענה מספק לצורכי הדת של קהילות אלה. תפיסה דומה מצאה את ביטוייה כבר לפני כ-12 שנים בדו"ח מבקר המדינה מספר 51ב (משנת 2000), אשר צורף כנספח לעתירה המקורית (ראו עמ' 470 לדו"ח), ובו נקבע כדלקמן:

"לדעת משרד מבקר המדינה, הגם שרב מקומי הוא חלק משירותי הדת הניתנים במקום יישוב, יש לחזור ולבחון אם די בקריטריונים שנקבעו בתקנות כדי להחליט בדבר הצורך בבחירת רב עיר ליישוב. במסגרת בחינה זו מן הראוי שייבחנו חלופות אפשריות לשירותי הדת שמספקים רבני העיר, בעיקר ביישובים קטנים שהמועצות הדתיות בהם אינן מסוגלות לעמוד במעמסת שכרו של רב עיר. כך, למשל, יש מקום לקבוע שיישוב קטן יסתפק בשירותיו של רב שכונה, או של רב אזורי, שעלות שכרם קטנה בהרבה מזו של רב עיר, ואילו שירותי הדת הניתנים באותו יישוב לא יפגעו עקב כך".

השנים חלפו, אך נראה כי המלצות אלה, שטעמן רב, לא יושמו.

6. נוכח כל האמור לעיל, אין בידי להסכים להנמקותיו של חברי באשר להכרח שבמינוי רב עיר בכל רשות מקומית. יתרה מזו, אף מטיעוני המדינה עולה כי היא אינה סבורה שכך ראוי לפרש את התקנות, ובכך אין תמה, נוכח התיקון שנערך על-ידה והרציונאל המנחה אותו.

יצוין עם זאת, כי נוכח חשיבותו הציבורית של רב העיר - עליה אין חולק - מבקשת המדינה להדגיש כי לעמדתה התקנות מותירות אך פתח צר להפעלת שיקול דעת בהיבטים הנוגעים לשאלת עצם מינויו של רב עיר, כך שהאפשרות לעשות כן חלה רק בנסיבות חריגות המצדיקות זאת. אינני מבקשת להכריע במסגרת זאת בשאלת היקף שיקול הדעת המסור לשר בשאלה מתי למנות או להימנע מלמנות רב עיר בהתאם לסמכותו על-פי התקנות, ושאלה זו צריכה להבחן בכל מקרה בהתאם לנסיבותיו, תוך בחינת הנתונים הנוגעים לרשות המקומית הרלוונטית, גודלה, אופייה ומנהגיה. עם זאת, וכאמור לעיל, אני סבורה כי הפרשנות שהציע חברי לתקנות ולפיה קיימת חובה למנות רב עיר בכל ישוב היא מרחיקת לכת.

לפיכך, לו תשמע דעתי בהקשר זה אציע - ובדומה לעמדת המדינה - כי את התקנות נפרש באופן המותיר שיקול דעת גם בשאלת עצם מינויו של רב עיר.

7. לצד זאת, אשלים ואומר, כי בעוד שביחס לפרשנות התקנות באשר לעצם מינויו של רב העיר חולקת אני על עמדת חברי, הרי שבנוגע לפרשנות שעניינה היקף משרת רב העיר, רואים אנו את הדברים עין בעין, ובאופן המתיישב עם העמדה שהציגה המדינה. רוצה לומר, כי בהתאם לתקנות בנוסחן דהיום, וככל שהדברים נוגעים לרשויות שמספר תושביהן קטן מ-15,000, מותירות התקנות שיקול דעת בצמצום היקף משרתו של רב העיר, בהתאם לנסיבות העניין הפרטניות. היקף המשרה, על-פי לשון התקנות, יקבע בהסכמה בין השר לבין מועצת הרשות המקומית. בהעדר הסכמה יועמד היקף המשרה על 50%. פרשנות זו מצביעה גם לשיטתי על סבירותן של התקנות, שכן היא נותנת בידי הרשות והשר הממנה אפשרות לבחון בחינה מהותית של צורכי האוכלוסייה המקומית ולהגדיר את היקף משרתו של רב העיר בהתאם לצרכים אלה.

כן אציין כי אני מצטרפת לעמדת חברי על נימוקיה, המתיישבת אף היא עם עמדת המדינה, ולפיה גם את התקנות הישנות, אשר קדמו לתקנות שעמדו בלב העתירה שלפנינו, יש לפרש באופן דומה לאופן בו פורשו התקנות החדשות. משמעות הדברים הינה כי מן הראוי לראות גם בתקנות הישנות תקנות המותירות שיקול דעת בהחלטה האם יש מקום לצמצם את משרתו של רב עיר, בהתאם לשיקולים פרטניים הנוגעים לרשות המקומית שבשטחה הוא פועל, ובמיוחד גודלו של היישוב. קביעה זו הינה בעלת משמעות מיוחדת בהקשר הקונקרטי של העתירה, שכן בהתאם לתקנה 24 לתקנות, הוחלו על עניינם של המשיבים 3-4 התקנות הישנות, כך שכל בחינה של עניינם תעשה בהתאם לפרשנות תקנות אלה.

עם זאת, לא אוכל להסכים להערת השוליים של חברי בהקשר זה, לפיה אין בסמכותה של המועצה המקומית לקבוע את היקף המשרה של רב העיר כך שהדבר נתון בידי המועצה הדתית בלבד. מלשון תקנה 3(א) בנוסחה דהיום עולה באופן מפורש כי היקף משרתו של רב העיר יקבע על-ידי השר לשירותי דת ובהסכמת מועצת הרשות המקומית. לשיטתי, ובשים לב לכל אשר פורט לעיל, תפיסה זו אמורה אף לחול ביחס לפרשנות התקנות הישנות, כך שגם במסגרת הפעלת הסמכויות הקבועות בתקנות אלה מן הראוי ליתן משקל משמעותי לעמדתה של הרשות המקומית בקביעת היקף המשרה של רב העיר. מסקנה זו מתחייבת לשיטתי לא רק מן העמדה הפרשנית אותה אימצנו ביחס לתקנות הישנות, כי אם גם מן העובדה לפיה הרשות המקומית נושאת בחלק נכבד מן ההוצאה התקציבית הכרוכה בהעסקת רב העיר - היבט בו לא חל שינוי במהלך השנים.

8. אשוב ואציין כי במכלול קביעותינו באשר לאופן בו ראוי לפרש את התקנות, אין כדי לקבוע מהו הדין הראוי בעניינם של המשיבים 3-4, והיבט זה ראוי לו שיבחן פרטנית על-ידי הגורמים האמונים על כך, בשים לב למישורי הדינים השונים החלים בעניין זה, כפי שהטיבה המדינה לתאר בסעיף 46 לכתב תשובתה. אין בקביעותינו הכלליות כדי להביע איפוא עמדה כלשהיא בעניינן הקונקרטי של העותרות ביחס להמשך כהונתם של המשיבים 3 ו-4.

9. אסכם ואומר, כי לשיטתי מן הראוי לקבוע כי את התקנות יש לפרש באופן המותיר שיקול דעת הן באשר לעצם מינוי של רב עיר והן באשר להיקף משרתו. פרשנות זו, המתיישבת עם הפרשנות שהציגה המדינה, מצביעה על סבירותן של התקנות, בנותנה משקל ראוי לבחינה פרטנית של צורכי הקהילה בשירותי הדת המסופקים, תוך מתן משקל לעלויות התקציביות הכרוכות במינוי כאמור. כך, גם את התקנות הישנות מן הראוי לפרש כך שהן מותירות מרחב שיקול דעת בצמצום היקף משרתו של רב עיר, בשים לב לצורכי הקהילה, אך את עניינם הפרטני של המשיבים 3-4 יש לבחון בשים לב למכלול מורכב של שיקולים, שאין צורך כי נשוב ונדרש אליהם.

בכפוף לאמור לעיל, באתי גם אני לכלל מסקנה כי דין העתירה להדחות.

ה נ ש י א ה (בדימ')

השופטת ע' ארבל:

אני מסכימה עם פסק דינו של חברי, השופט מלצר, כי דין העתירה להידחות. עם זאת, אני מאמצת את פרשנותה של חברתי הנשיאה המאפשרת לקבוע היקף משרה מצומצם של רב עיר כמו גם אפשרות שלא למנות רב עיר לאותה עיר.

לגישתו של חברי, השופט מלצר, יש למנות רב עיר לכל רשות מקומית, גם אם בהיקף של משרה חלקית. לעומת זאת סבורה חברתי, הנשיאה ביניש, כי קיים שיקול דעת שלא למנות כלל רב עיר לרשות מקומית. עם זאת על מנת לספק את צרכי הדת של אותה רשות ניתן יהיה להטילם על רב של רשות מקומית סמוכה. היקף שיקול הדעת לא נקבע על ידי חברתי והושאר לבחינה בכל מקרה בהתאם לנסיבותיו.

גישת הנשיאה נתמכת בלשון התקנות החדשות (תקנות שירותי הדת היהודיים (בחירת רבני עיר), התשס"ז-2007) ובעמדת המדינה בעתירה דנן, ומאפשרת את מירב שיקול הדעת על מנת להביא בחשבון את כל השיקולים הרלוונטיים, הן אלו של הרב עצמו, שיתכן ועדיף יהיה לו לכהן כרב בעל היקף משרה גדול יותר האחראי על שתי רשויות מקומיות, והן של הציבור, צרכיו הדתיים, ואף שיקולים תקציביים של הרשות המקומית וחיסכון בכספי ציבור. מאחר והשר לשירותי דת מעורב בקבלת ההחלטות בנושאים אלו אין חשש לטעמי כי צרכי הדת של תושבי הרשות המקומית, או הכבוד הראוי לרב המקומי, לא יקבלו את המשקל הראוי אל מול השיקול התקציבי. עם זאת אבקש להוסיף שתי הערות:

ראשית, סבורני כי הסמכות שלא למנות כלל רב לעיר כלשהי ראוי לטעמי להפעילה במקרים חריגים בלבד, זאת בדומה לעמדת המדינה בעניין. אכן, השיקול התקציבי הוא שיקול רלוונטי שאין להמעיט בערכו. עם זאת, כפי שציינו חברַי, יש ערך רב וחשיבות רבה במציאות חיינו החברתית והמשפטית בכהונת רב עיר כמו גם הסמכויות הייחודיות שהוקנו לו על פי דין. חשיבות נוספת קימת בכך שהרב יהא קרוב לתושבי העיר, כאשר הוא מוכר להם והם מוכרים לו, ואף זמינותו ונגישותו עבורם היא מירבית. מלאכתו של רב עיר לטעמי אינה נמדדת באופן טכני רק על פי מספר תעודות הכשרות, הנישואין והפטירה שהוא מוציא. רב עיר עשוי לשמש את תושבי העיר מעבר לצרכים "הטכניים" ולהוות מורה דרך וסמכות רוחנית ודתית עבור תושבי העיר שמעוניינים בכך, ואין מקום לסבור כי תפקידים אלו מופנים דווקא לתושביה הדתיים של העיר.

שנית, באשר לרבנים שמונו בהתאם לתקנות הישנות (תקנות בחירות רבני עיר, התשל"ה-1974) הרי שנראה כי שני חברי מסכימים, וזו אף עמדת המדינה, כי ההליך שלפנינו אינו מאפשר לפטרם ומשום כך לא עמדה בפנינו שאלה זו. באשר לצמצום משרה של רב מכהן בהתאם לתקנות הישנות יש לטעמי לנהוג זהירות רבה בהפעלת הסמכות לשנות את היקף המשרה של רב עיר מכהן. אמנם, יש לבחון כל מקרה לגופו, כפי שסברו גם חברַי, אך יש לתת משקל משמעותי להסתמכותם של רבני העיר המכהנים בתפקידם, ודאי כאשר מדובר ברבני עיר המכהנים בתפקידם כבר שנים רבות.

אני מצטרפת כאמור לתוצאת פסק דינו של חברי השופט מלצר, תוך אימוץ פרשנותה של חברתי לפיה כוללות התקנות החדשות אפשרות שלא למנות כלל רב עיר לעיריה או למועצה מקומית מסוימת.

ש ו פ ט ת

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ח' מלצר, בנתון להערתה של הנשיאה (בדימ') ד' ביניש, שאליה הצטרפה השופטת ע' ארבל, כי תקנות שירותי הדת היהודיים (בחירת רבני עיר), התשס"ז - 2007) כוללות אפשרות שלא למנות כלל רב עיר לעיריה, או למועצה מקומית מסוימת.

ניתן היום, ט"ז אייר התשע"ב (8.5.2012).

הדפסשלח לחבר
בניית אתרים