ההוצאה לאור של לשכת עורכי הדין
כניסה לפדאור
 שם משתמש: סיסמא:
שכחתי סיסמא
 

* הגישה והשימוש במאגר הפדאור באינטרנט כפופה לתנאי השימוש

עתמ 9095-07-10 ועדה מקומית לתכנון פתח תקוה נ' הועד לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (עניינים מנהליים - מרכז, זהבה בוסתן) 30/12/2011

05/01/2012 14:10:32

קרקע חקלאית | הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית | שינוי ייעוד קרקע | ייעוד קרקע - בית המשפט לעניינים מנהליים קיבל עתירה להורות לוועד לשמירה על קרקע חקלאית לבטל את הכרזתה שמספר קרקעות הם בעלי ייעוד חקלאי, לאחר שבפועל ייעודם שונה לתעשייה ומגורים לפני כעשור, בהסכמתה של המשיבה.

המשיבה הכריזה על קרקעות בתחום שיפוטה של עיריית פתח תקווה כעל קרקעות חקלאיות. זמן קצר לאחר ההכרזה, אושרה תמ"מ 21/3, וייעודם של חלק מהמקרקעין שהוכרזו כקרקע חקלאית, שונה לייעוד מגורים ותעשייה, אולם הכרזת המשיבה על קרקעות אלה כקרקעות חקלאיות לא בוטלה, על אף שייעודם שונה ובפועל נעשה בהם שימוש לא חקלאי, כדין.

לפיכך, העותרת פנתה למשיבה בבקשה שזו תבטל את ההכרזה בשטחים בהם אושרו תוכניות מתאר. המשיבה אישרה את חוסר ההתאמה הקיים בין המצב התכנוני המאושר לבין ייעודם המוכרז של הקרקעות, והודיעה שתשקול את בקשת העותרת לשינוי ההכרזה בתהליך עדכון ההכרזה העתידי הכולל למחוז מרכז. מאחר והמשיבה לא פעלה לשנות את ההכרזה, ואף לא התחייבה למועד בו תשנה את ההכרזה, העותרת הגישה עתירה לבית משפט בדרישה שזה יורה למשיבה לבטל את ההכרזה על הקרקעות. בית המשפט דחה את העתירה, בטענה שהוא אינו יכול להורות לרשות לפעול בניגוד לחוק. יחד עם זאת, בית המשפט ביקר את התנהלות המשיבה בעניין.

העותרת הגישה ערעור לבית המשפט העליון, כאשר במהלך הערעור הצדדים הגיעו לפשרה, לפיה בתוך תקופה של שנה או קצת יותר, המשיבה תשנה את ההכרזה על הקרקעות המדוברות. פשרה זו קיבלה את אישורו של בית המשפט, ועל אף עובדה זו המשיבה לא פעלה לביטול ההכרזה. לפיכך, בחלוף שנתיים ומשלא בוטלה ההכרזה כמובטח הוגשה העתירה דנן.

לטענת העותרת, המשיבה לא עמדה בהתחייבות שנתנה בבית משפט העליון לפיה תבטל "תוך שנה ואולי יותר" את ההכרזה. נטען כי סירובה של המשיבה לבטל את ההכרזה אינה סבירה, אינה מידתית, פוגעת בקניינה של העותרת ובקניינם של תושבי העיר, גורמת לה נזק כלכלי ומסרבלת את ההליכים.

לטענת המשיבה, אין ממש בטענות העותרת בדבר התארכות וסרבול הליכים, כאשר בפועל הצורך בקבלת אישורה של המשיבה אינו מכביד יתר על המידה. נטען כי תיקון 76 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה 1965, אמנם צמצם את סמכויותיה, אולם הוא הותיר את הצורך באישורה כשמדובר בבקשות להיתרים לשימושים חורגים מתוכנית מקומית מאושרת. על ידי מנגנון זה, נטען כי המחוקק יצר איזון חדש בין כוונתו לצמצם בהליכים בירוקרטים במסגרת בקשות לאישורי בנייה לבין כוונתו להמשיך ולפקח על ביצוען של תוכניות מקומיות לפי המתווה המחוזי שאושר להן, מפרספקטיבה של שטחים ירוקים.

בית המשפט קבע:

בין מטרותיה של תמ"מ 21/3, שאושרה סופית בשנת 2003, נקבע כי בצד השמירה על שטחים פתוחים ועתודות קרקע חקלאיות, חלק מהקרקעות שינו ייעודם למגורים ותעשייה, נוכח גידול האוכלוסיה וצרכיה. המשיבה היהתה שותפה למהלכי תכנון תמ"מ 21/3, ואף נתנה אישורה לתוכנית, קרי: שיקולי השמירה על שטחים ירוקים וקרקעות חקלאיות הובאו בחשבון, ואישורה לשינוי הייעוד ניתן לאחר בחינתה ושקילתה השיקולים אלה.

בשנת 2006 חוק התכנון והבניה תוקן, ובין היתר תוקנו סעיפים 6 ו 9 בתוספת הראשונה בחוק. בתיקון נקבע כי תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מפורטת תחול על קרקע חקלאית, המיועדת בתכנית מתאר מחוזית למטרה חקלאית, רק אם אושרה על ידי המשיבה. כמו כן, לפי סעיף 7 לחוק, נקבע כי מוסד התכנון אינו מוסמך ליתן היתר בניה או לאשר שימוש אחר בקרקע, פרט לשימוש חקלאי, אלא אם קיבל לשם כך את אישור המשיבה. לפיכך, נקבע כי לשון החוק קובעת את מנגנון התערבות המשיבה בקרקעות חקלאיות, וההכרזה על הקרקע כקרקע חלקאית אינה מתבטלת מאליה, אלא הביטול נותר בסמכותה הבלעדית של המשיבה, לפי סעיף 5 בתוספת הראשונה.

בית המשפט קבע כי פרשנות המשיבה לתיקון 76 לחוק מוטעית, כשהשיטה בה נקטה אי ביטול ההכרזה, על מנת להשאיר בידה את הכוח לאשר שינויים ושימושים חורגים בקרקע, ככוח לפיקוח ומעקב, אינה מעוגנת בחוק, ולא אליה התכוון המחוקק. ראשית, לשון החוק מפורשת ומציינת שמדובר בשימוש בקרקע חקלאית, המיועדת בתוכנית מתאר מחוזית למטרה חקלאית, ואילו במקרה דנן מדובר בקרקע שנקבעה בתוכנית המתאר המחוזית למטרת מגורים או תעשייה, וכך גם מומשה התוכנית. לפיכך, נקבע כי לא מדובר בקרקע שהיא במהותה קרקע חקלאית.

שנית, עיון בהצעת החוק, דברי ההסבר לחוק והדיונים בוועדה שדנה בנוסח תיקון 76, גילו כי יש ליתן פרשנות הפוכה מהפרשנות אותה מציעה המשיבה לתיקון 76. כך, נקבע כי תיקון 76 צמצם משמעותית את סמכויותיה של המשיבה, עת שקבע שאישורה אינו נדרש עוד לתכנית בשטחים המיועדים לפיתוח בתכנית מתאר מחוזית מאושרת, אלא רק בתוכניות מקומיות, וגם שם רק בבקשות להיתר לשימוש חורג, בקרקעות המוכרזות כקרקע חקלאית. לפיכך, נקבע כי צמצום זה בא על מנת לקצר ולהפחית הליכים בירוקרטים במהלך אישור תוכנית בניה, נוכח מצוקת שוק הנדל"ן בארץ.

משנדחתה פרשנות המשיבה לחוק, נקבע כי אין עוד טעם להנציח את הגדרת הקרקעות כ"קרקעות חקלאיות", בעוד שהקרקע על פי תוכנית תקפה, בעלת ייעוד שונה לחלוטין. עוד נקבע כי יש בכך כדי להטעות את הציבור, או לכל הפחות, יש בכך פעולה לא תקינה של הרשות המנהלית המסרבלת את ההליכים שלא לצורך ונותנת בידי המשיבה סמכות שלא צריכה להיות בידה.

העתירה התקבלה.


בשם הצדדים: לא צויין.

בית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 9095-07-10 ועדה מקומית לתכנון פתח תקוה נ' הועד לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים בפני כב' השופטת זהבה בוסתן עותרים ועדה מקומית לתכנון פתח תקוה נגד משיבים הועד לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים פסק דין לפני עתירת הועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה (להלן:"העותרת") בה מתבקש בית המשפט לקבוע כי בקרקעות, בהן קיימת ההכרזה על היותן קרקעות חקלאיות, ואושרה לגביהן תוכנית בנין עיר המתירה ייעודים שאינם חקלאיים, בטלה ההכרזה לגביהם. לחלופין מתבקש בית המשפט להורות לועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן:"ולקחש"פ" או "המשיבה") לבטל את הכרזתה על קרקעות אלה כקרקעות חקלאיות.

העובדות:

1. ביום 26.12.2000 הכריזה הולקחש"פ על קרקעות בתחום שיפוטה של עיריית פתח תקווה כעל קרקעות חקלאיות (להלן:"ההכרזה").

זמן קצר לאחר ההכרזה אושרה תמ"מ21/3 - תוכנית המתאר המחוזית למחוז מרכז (להלן "התכנית" או "תמ"מ/21/3") , וייעודם של חלק מהמקרקעין שהוכרזו כקרקע חקלאית כאמור, שונה לייעוד מגורים ותעשייה. נוכח אישור התכנית נבנו במקרקעין שייעודם שונה, שכונות מגורים ואזורי תעשייה, בהתאם לייעודם בתמ"מ 21/3, ואולם הכרזת הולקחש"פ על קרקעות אלה כקרקעות חקלאיות לא בוטלה, על אף שייעודם שונה ובפועל נעשה בהם שימוש לא חקלאי, כדין.

2. בשנת 2003, לאחר שהסתיימו עבודות תשתית ופיתוח בקרקעות בהן אושרה בנייה בתמ"מ 21/3, וחלק מהן אוכלסו כדין, פנה מנהל אגף תכנון עיר בעיריית פתח תקווה לולקחש"פ בבקשה לבטל את ההכרזה בשטחים בהם אושרו תוכניות מתאר.

בתשובה, אישרה הולקחש"פ את חוסר ההתאמה בין השטחים המוכרזים כשטחים חקלאיים לעומת מצב הבניה בפועל, התואם את הייעודים שאושרו בתמ"מ 21/3. נוכח מציאות זו הודיעה הולקחש"פ כי תשקול את בקשת העותרת לשינוי ההכרזה בתהליך עדכון ההכרזה העתידי הכולל למחוז מרכז. המשיבה לא ציינה בתשובתה את המועד הצפוי לביצוע העדכון.

3. משלא פעלה הולקחש"פ לשינוי ההכרזה, חזרה ופנתה אליה העותרת בשנת 2004 וביקשה לברר מהו המועד הצפוי לעדכון ההכרזה. בין הצדדים התקיימו מגעים כאלה ואחרים אולם גם הפעם לא התחייבה הולקחש"פ לגבי מועד ביטול ההכרזה.

משלא נענתה המשיבה לפנייתה של העותרת, עתרה העותרת לבית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב (עת"מ 2519/04; להלן:"העתירה הראשונה"). העותרת ביקשה לקבל צו שיורה לולקחש"פ לבטל את ההכרזה בדבר קרקע חקלאית במקרקעין בהן אושרו תכניות בנין עיר ששינו את ייעודן וטענה, בדומה לטענותיה בעתירה זו, כי כל עוד לא בוטלה ההכרזה על קרקע, כקרקע חקלאית, במקרקעין אלה, היא (העותרת) אינה יכולה לאשר בהם תכניות ושימושים חורגים שבסמכות ועדה מקומית לאשר, מקום בו לא מדובר בקרקע חקלאית מוכרזת. העותרת טענה כי תקפות ההכרזה כופה עליה מציאות מעכבת ומסרבלת שכן כל בקשה לשינוי תכנית או שימוש חורג מצריכה את אישור הולקחש"פ ואת אישור הועדה המחוזית, ומביאה להתארכות בלתי סבירה של הליכי התכנון בעיר.

עוד טענה העותרת, כי הותרת ההכרזה על כנה גורמת לה לפגיעה כלכלית קשה כיון שכל עוד עומדת ההכרזה בעינה, היא אינה רשאית לגבות היטל השבחה בקרקעות אלה לאחר שיעודן שונה כדין.

4. בתשובה לעתירה הראשונה טענה הולקחש"פ כי היא אינה יכולה לדון בביטול ההכרזה בעיר פתח תקווה בעתיד הקרוב כיון שעדכון מפות ההכרזה כרוך בעלות גבוהה, ותקציב לכך אינו בנמצא.

5. ביום 21.6.2002 דחה בית משפט (כב' השופט מודריק) את העתירה הראשונה מהטעם שהוא אינו מוסמך להורות לרשות לפעול בניגוד לחוק. למרות דחיית העתירה, ראה לבקר את המצב הקיים:

" באת כוח המשיבה לא הצליחה להניח את דעתי שיש טעם ממשי בשמירת המצב הקיים שמכוחו נדרש אישור הולקחש"פ עובר לפעולות תכנון מן הסוג שצוין לעיל. שהרי בשטחים הללו כשהם לעצמם אין לולקחש"פ עניין לאחר שבטלה למעשה המציאות החקלאית באותם שטחים. אכן יתכן לעיתים שלמהלך תיכנוני מסויים בקרקע מוכרזת תהיה השלכה או השפעה על קרקע מוכרזת גובלת. בנסיבות כאלה בוודאי יכול להיות עניין לולקחש"פ לשמר את כוחה כמפקחת הדואגת לשמירת הקרקע החקלאית המוכרזת. אולם, ההיתכנות הזאת אינה מצדיקה לדעתי את שימור מסגרת הדין והנוהל הקיימת. הרי, השלכה משטח תכנית אחת אל שטחים חקלאיים גובלים עשויה להיות גם באזורים שאינם בגדר קרקע חקלאית מוכרזת. והרי שם, בשטחי תכנית כזאת אין לולקחש"פ זכות התערבות. "

על פסק דין זה ערערה העותרת לבית משפט העליון (עע"ם 8230/05, להלן:"הערעור").

6. במהלך הדיון בערעור, הגיעו הצדדים להסכמה שקיבלה תוקף של פסק דין בה נקבע כדלקמן:

"בא- כוח המדינה הודיע כי נערכת כיום עבודת מטה לשינוי ההכרזה על קרקע חקלאית באזור המרכז וזאת בעקבות התיקון לחוק, בתיקון סעיף 34(9) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), התשס"ו-2006, אשר מתקן את סעיף 6 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965.

להערכת בא-כוח המדינה העבודה הנדרשת תארך כשנה ואולי יותר נוכח הצורך בהתאמות לתכנון תכניות המתאר המחוזיים. אם העבודה האמורה תתמשך מעבר לזמן סביר כאמור, יתכן שיהיה מקום לשקול פניה מחודשת של המערערת לשם קידום ביטול ההכרזה על הקרקע בתחום שיפוטה של הוועדה המערערת - כקרקע חקלאית."

פסק הדין בערעור ניתן ביום 8.1.2007.

7. הימים נקפו, ועל אף ההסכמה שקיבלה תוקף של פסק הדין, לא פעלה המשיבה לביטול ההכרזה. וביום 10.3.2008, פנתה המערערת אל המשיבה, בבקשה לקבל מידע אודות מועד השינוי. ביום 4.6.2001 השיבה הולקחש"פ:

"תיקון 76 לחוק התכנון והבניה אשר נכנס לתוקפו ביום 15.8.2006, משנה באופן מהותי את עבודתה של הולקחש"פ והועדות המחוזיות בכל הנוגע לקרקע חקלאית מוכרזת. ... לנוכח החשיבות וההשלכות של שינוי במפות ההכרזה והסוגיות העולות בעניין, הרי שבפרק הזמן שחלף מאז מתן פסק הדין, לא היה סיפק כדי להשלים את המתווה המיטבי להתמודדות עם הנושא, ובכלל זה גיבוש הכללים בעניין".

בחלוף שנתיים, ומשלא 'גובשו כללים בעניין', כלשון המשיבה, ולא בוטלה ההכרזה כמובטח הוגשה העתירה שלפני.

טענות העותרת:

8. העותרת טוענת, כי המשיבה אינה עומדת בהתחייבות שנתנה בבית משפט העליון לפיה תבטל "תוך שנה ואולי יותר" (כך בפסק הדין, עע"ם 8230/05) את ההכרזה. למרות שחלפו, מאז מתן פסק הדין, כשנתיים וחצי עדיין לא נמסר מועד עתידי לביטול ההכרזה.

סעיף 11 לתוספת הראשונה בחוק התכנון והבניה התשכ"ה-1965 (להלן: "התוספת הראשונה") קובע שהמשיבה לא תשתמש בסמכות שניתנה לה לפי החוק, אלא במידה שהדבר דרוש לשם שמירה על קרקע חקלאית וניצולה ושמירה על שטחים פתוחים. לטענת העותרת, מקום בו חלות על הקרקע תוכניות מתאר המייעדות את הקרקע למטרות שונות, קרי לבנייה ותעשייה כפי שהמצב בענייננו, אין מדובר עוד על ייעוד חקלאי בקרקע ולכן התעקשות המשיבה להותיר את ההכרזה על כנה וכפועל יוצא אחיזתה בסמכות ליתן אישור לשינויים ושימושים חורגים נוגדת את הקבוע בסעיף 11 לתוספת הראשונה.

לסיכום טוענת העותרת כי סירובה של המשיבה לבטל את ההכרזה אינה סבירה, אינה מידתית, פוגעת בקניינה של העותרת ובקניינם של תושבי העיר, גורמת לה נזק כלכלי ומסרבלת את ההליכים.

טענות המשיבה:

9. כטענה מקדמית טוענת המשיבה כי הסעד ההצהרתי המבוקש אינו תוקף כל החלטה ועל כן בית המשפט לענינים מנהליים אינו יכול להעניקו.

לגופו של עניין, ובהתייחס להתחייבותה בבית משפט העליון לשנות את מפות ההכרזה, טוענת המשיבה כי התחייבותה התבססה על תוכניות פעולה של משרד הפנים לשנת 2008, שתאמה להבטחתה אז. לטענתה, בשנת 2008 עמדה על הפרק חקיקתו של תיקון מס' 90 לחוק התכנון והבניהבו הוצע להחליף את הליך ההכרזה הקיים, כך שהשטחים שההכרזה תחול עליהם תחפוף לשטחים הפתוחים שמופיעים בתמ"מ 21/3, והסמכות לשינוי ההכרזה תועבר למועצה הארצית. בסופו של יום, תיקון מס' 90 לא התקבל והוחלט כי התכניות המחוזיות הן אלה שיקבעו את השטחים שנתונים למשטר קרקעות חקלאיות בהתאם לתיקון 76 לחוק התכנון והבניה כיון שהמציאות החוקית לפי תיקון 76 לחוק אינה מחייבת את עדכון המפות והיא מציעה פתרון תכנוני נוח (כך מכנה המשיבה את מנגנון מתן אישורים מטעמה לשינוי או שימושים חורגים), ונוכח העלות הגבוהה של העדכון (כ- 700,000 ₪ נכון לשנת 2000), אין עוד טעם בעדכון המפות.

בנוסף לכך, טוענת המשיבה שפסק הדין אינו מחייב אותה לפעול לביטול ההכרזה שהרי בבית המשפט העליון לא התקיים דיון לגופו של ערעור ואין מדובר בפסק דין פוזיטיבי.

בהתייחסה לטענת העותרת בדבר סרבול והארכת הליכים, נוכח החובה לקבל אישורה של המשיבה בנוגע לשימושים חורגים, מציגה המשיבה נתונים לפיהם, עד כה הוגשו בקשות בודדות לשינוי או שימוש חורג, וכולן נענו, בחיוב, תוך שבועות בודדים. אשר על כן, טוענת המשיבה, כי אין ממש בטענות העותרת בדבר התארכות וסרבול הליכים ובפועל הצורך בקבלת אישורה אינו מכביד יתר על המידה.

10. בשונה מתשובתה לעתירה הראשונה, טוענת עתה המשיבה כי סירובה לעדכן את מפות ההכרזה מוצדק מכוח תיקון 76 בחוק.

לטענתה, תיקון 76 אמנם צמצם את סמכויותיה, אולם הוא הותיר את הצורך באישורה כאשר מדובר בבקשות להיתרים לשימושים חורגים מתוכנית מקומית מאושרת. על ידי מנגנון זה, לשיטתה, יצר המחוקק איזון חדש בין כוונתו לצמצם בהליכים בירוקרטים במסגרת בקשות לאישורי בנייה לבין כוונתו להמשיך ולפקח על ביצוען של תוכניות מקומיות לפי המתווה המחוזי שאושר להן, מפרספקטיבה של שטחים ירוקים.

11. עוד, ואף זאת בשונה מתשובתה בעתירה הראשונה, טוענת המשיבה כי לעותרת מטרה נסתרת בעתירה. לטענתה, העותרת מבקשת להביא לביטול ההכרזה על קרקעות אלה כקרקעות חקלאיות, כחלק מאסטרטגיה כללית שתכליתה לבטל את סמכות ההתערבות של הולקחש"פ בשטחים הירוקים, כדי לממש כוונתה להכשיר שימושים לא חקלאיים בקרקעות חקלאיות אחרות בתחומה. לדוגמא, במתחם ירקונים בו מאשרת העותרת פעילות מסחרית, בניגוד לייעוד הקרקע ובכוונתה להמשיך לעשות כן בדרך של כפיית ביטול ההכרזה בעתירה זו.

כדי להמשיך ולפקח על פעולות העותרת בקרקעות אלה וכדי לא לאפשר לעותרת להצליח באסטרטגית הכשרת שימושים לא חוקיים, ומכוח תיקון 76, (כפי שמפרשת אותו המשיבה כמוסבר בסעיף 10 לעיל), טוענת המשיבה כי אין לבטל את הכרזה.

דיון:

12. באשר לסעד הראשון לו עותרת העותרת - להכריז כי בקרקעות בהן קיימת הכרזה של קרקע חקלאית ואושרה בהן תכנית המשנה את ייעודן של אותן קרקעות למטרות לא חקלאיות - ההררזה בטלה, מכימה אני לעמדת המשיבה כי סעד זה אינו בסמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים, שכן עתירה לסעד הצהרתי כללי אינה תוקפת כל החלטה (ראה סעיף 5 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים).

השאלה לה אני נדרשת בעתירה זו, היא האם סרוב הולקחש"פ לבטל את הכרזה על הקרקעות נשוא העתירה, נוכח שינוי ייעודן בתמ"מ 21/3 ונוכח ההסכמות אליהן הגיעו הצדדים בבית משפט העליון, עומדת במבחן הסבירות אם לאו.

בטרם אדון בשאלה זו, אבהיר כי לא אדון בטענות המשיבה בדבר 'אסטרטגית העותרת', כטענת המשיבה, בנוגע להכשרת שימושים שאינם חקלאים במתחם ירקונים שכן אלה אינם מעניינה של עתירה זו.

13. עיון בפסק דינו של כב' השופט מודריק מעלה כי במסגרת העתירה הראשונה נתן בית המשפט דעתו למכלול הטענות שעלו לפניו, הזהות לטענות בעתירה זו, וקבע כי, מששונה ייעוד קרקע לפי תוכנית מחוזית מאושרת כדין, אין עוד טעם בשמירת המצב הבירוקרטי הקיים כיוון שבשטחים אלה, בפועל, בטלה המציאות החקלאית מכוח תמ"מ 21/3.

קביעה זו נכונה גם היום.

יחד עם זאת, מאז פסק הדין בעתירה הראשונה, נחקק, בשנת 2006, תיקון 76 לחוק התכנון והבניה, עליו, בין היתר, נסמכה המשיבה בתשובתה לעתירה זו ומכוחו היא מבקשת להמשיך ולהחזיק בסמכותה כמאשרת תכנית לשינויים ומתן היתרים לשימושים חורגים כדי להבטיח, גם במסגרת התכנון המקומי, שמירה על השטחים הירוקים במחוז.

תיקון 76 בחוק התכנון והבניה ותמ"מ 21/3:

14. סעיף 5 לתוספת הראשונה קובע את סמכותה של הולקחש"פ להכריז כי קרקע פלונית תהא קרקע חקלאית. כך פעלה המשיבה בשנת 2000 בנוגע לקרקעות נשוא העתירה עת הכריזה עליהן כקרקעות חקלאיות.

מאז ההכרזה הופקדה ואושרה, כמוזכר לעיל, תמ"מ 21/3, שאישרה הפשרתן של קרקעות חקלאיות ספציפיות במחוז מרכז לצרכי מגורים, תעשייה וכד'.

בין מטרותיה של תמ"מ 21/3, אשר אושרה סופית בשנת 2003, כפי שעולה מצפיה באתר האינטרנט הרשמי של מנהל מקרקעי ישראל www.mmi.gov.il) ), נמנה, בין היתר, ה"צורך ביצירת תנאים נאותים מבחינת מגורים, תעסוקה ותשתיות לקליטת תוספת האוכלוסייה במחוז עד לשנת היעד של התוכנית שבה תגיע אוכלוסיית מדינת ישראל ל- 8 מליון תושבים", לצד, "שמירה על רצף שטחים פתוחים גדולים בכלל, ועל עתודות קרקע לעיבוד חקלאי בפרט, אף מעבר לשנת יעד התוכנית, על ידי הגדלת צפיפויות באיזורים בנויים והרחבת הבנייה צמודת הדופן" .

משמע; בצד השמירה על שטחים פתוחים ועתודות קרקע חקלאיות, אישרו מוסדות התכנון בנייה לצורך מגורים ותעשייה, נוכח גידול האוכלוסיה וצרכיה.

יודגש, כי המשיבה היתה שותפה למהלכי תכנון תמ"מ 21/3, ואף נתנה אישורה לתוכנית, קרי; שיקולי השמירה על שטחים ירוקים וקרקעות חקלאיות הובאו בחשבון, ואישורה לשינוי הייעוד ניתן לאחר בחינתה ושקילתה השיקולים אלה.

בשנת 2006, כאמור, תוקן חוק התכנון והבניה, ובין היתר תוקנו סעיפים 6 ו-9 בתוספת הראשונה בחוק.

מפאת חשיבות השינוי מובאים הסעיפים במלואם:

6. (א) בכפוף להוראות סעיף 9, לא תאושר תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת, החלה על קרקע חקלאית המיועדת בתכנית מיתאר מחוזית למטרה חקלאית או לסוג של שטחים פתוחים, אלא אם כן מתקיים בה אחד מאלה:

(1) התכנית אושרה על ידי הועדה או שהיא מקיימת את כל הוראותיה של תכנית מיתאר שאושרה על ידי הועדה;

(2) התכנית אושרה על ידי המועצה הארצית או ועדת משנה שלה, ובלבד שאישור התכנית כאמור נדרש לפי הוראות תכנית מיתאר ארצית או מחוזית, בשל תחולתה על קרקע חקלאית או על סוג של שטחים פתוחים, וצוין במפורש בהחלטת המועצה או ועדת המשנה שלה, לפי הענין, כי האישור ניתן גם לצורך תוספת זו.

9. (א) החליט מוסד תכנון להפקיד תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת, החלה על קרקע חקלאית המיועדת בתכנית מיתאר מחוזית, כהגדרתה בסעיף 6(ב), למטרה חקלאית או לסוג של שטחים פתוחים, ולא מתקיים בתכנית אף תנאי מהתנאים המפורטים בסעיף 6(א), יעבירה מוסד התכנון לועדה.

(ב) ועדת משנה בת חמישה חברים ובהם יושב ראש הועדה, נציג שר החקלאות ונציג השר לאיכות הסביבה תחליט, תוך שלושים ימים מיום קבלת התכנית, אם התכנית טעונה אישור הועדה, ותודיע על כך למוסד התכנון.

(ג) לא החליטה ועדת המשנה תוך המועד האמור, לא תהיה התכנית טעונה אישור הועדה.

(ד) החליטה ועדת המשנה כי התכנית טעונה אישור הועדה, תחליט הועדה תוך ששים ימים מיום שהתקבלה ההחלטה כאמור בסעיף קטן (ב).

(ה) מבלי לגרוע מהאמור בסעיף קטן (א), מוסד התכנון או מגיש התכנית רשאים לבקש את החלטת הועדה לפני שתופקד התכנית.

(ו) הוראות סעיף זה יחולו גם על בקשות להיתר או להסכמה לפי סעיפים 7(א) ו-(8).

סעיף 7 לתוספת הראשונה קובע את סמכות המשיבה לאשר שימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית :

7. (א) לא יינתן על ידי מוסד תכנון היתר לבניה או לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית אלא בהתאם לתכנית שנתמלאו בה הדרישות של סעיף 6 או אם הסכימה לכך הועדה. -

(ב) "מטרה לא חקלאית", בסעיף זה - בניה או שימוש בקרקע שאינם דרושים במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים.

(ג) שימוש חורג בקרקע חקלאית טעון אישור הועדה ואישור הועדה המחוזית.

כלומר, תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מפורטת תחול על קרקע חקלאית, המיועדת בתכנית מתאר מחוזית למטרה חקלאית, רק אם אושרה על ידי הולקחש"פ. כמו כן, לפי סעיף 7, מוסד התכנון - ובענייננו, העותרת - אינו מוסמך ליתן היתר בניה או לאשר שימוש אחר בקרקע, פרט לשימוש חקלאי, אלא אם קיבל לשם כך את אישור הולקחש"פ.

טוענת המשיבה כי מכוח סעיפים אלה היא זו המוסמכת ליתן אישור לתוכניוית והיתרים לשימושים חורגים בקרקעות המוכרזות קרקעות חקלאיות. מוסיפה ומדגישה המשיבה כי אישור תוכנית על ידה, כגון תמ"מ 21/3, אינו מבטל את ההכרזה על הקרקע כקרקע חקלאית, אפילו אם התוכנית אותה אישרה שינתה את ייעוד השטח משטח חקלאי לאחר.

עד כאן, אין חולק כי עמדת המשיבה נכונה. לשון החוק קובעת את מנגנון התערבות המשיבה בקרקעות חקלאיות, וההכרזה על הקרקע כקרקע חלקאית אינה מתבטלת מאליה - הביטול נותר בסמכותה הבלעדית של המשיבה, לפי סעיף 5 בתוספת הראשונה.

15. המשיבה טוענת כי יש משמעות אופרטיבית לאי ביטול ההכרזה, אליה התכוון המחוקק כוונה מלאה, ברצותו להשאיר בידי המשיבה את הכוח לפקח על ביצוע תוכנית מקומית בשטח חקלאי לשעבר.

כלומר, לשיטתה, גם לאחר שמוסד תכנון אישר "הפשרה" של קרקעות חקלאיות, למשל לצרכי מגורים, אישור שהמשיבה היתה שותפה לו, עדיין ההכרזה על קרקעות אלה כקרקע חקלאית אינה מתבטלת באופן אוטומטי, וזאת כדי לאפשר לולקחש"פ לוודא שהמטרה לשמה "הופשרה" הקרקע, מתקיימת בפועל.

כך, לדוגמא, במקרים של הפשרת קרקעות לצרכי מגורים, בהם התוכנית שאושרה כללה הוראות בדבר בנייה רוויה, טוענת המשיבה כי תפקידה הוא לעקוב ולהבטיח שהבנייה אכן תהיה בניה רוויה ולא בניה צמודה קרקע, כזו שתכלה את הקרקע ותביא לדרישה להפשרת קרקע חקלאית נוספת לצרכי מגורים. או, במקרים של הפשרת קרקע חקלאית לצרכי תעשייה, יש בסמכותה, לפי שיטתה, להמשיך לעקוב אחר יישום הבניה שאושרה ולוודא שלא נבנים על הקרקע מבנים לצרכי מסחר, באופן שהצורך במבנה תעשייה לא יסופק ויהיה צורך, בעתיד, להפשיר קרקעות חקלאיות נוספות לתעשייה.

אני סבורה שפרשנות המשיבה בטעות יסודה, והשיטה בה נקטה עד עתה, אי ביטול ההכרזה, על מנת להשאיר בידה את הכוח לאשר שינויים ושימושים חורגים בקרקע, ככוח לפיקוח ומעקב, אינה מעוגנת בחוק, ולא אליה התכוון המחוקק בתיקון 76.

16. ואבהיר;

ראשית, לשון החוק מפורשת ומציינת כי מדובר בשימוש בקרקע חקלאית, המיועדת בתוכנית מתאר מחוזית למטרה חקלאית. במקרה שלפני מדובר בקרקע שנקבעה בתוכנית המתאר המחוזית למטרת מגורים או תעשייה, לפי העניין, וכך גם מומשה התוכנית.

מכאן- שלא מדובר, למעשה, בקרקע שהיא במהותה קרקע חקלאית. ייעודה כקרקע חקלאית שונה, התוכנית המקומית יצאה אל הפועל ועל פיה נבנו על פני הקרקע מבני מגורים ותעשייה לרב, לכן, גם אם ההכרזה בהיבט הטכני שלה עדיין בתוקף, הרי שמהותית, לא מדובר עוד בקרקע חקלאית.

שנית, עיון בהצעת החוק, דברי ההסבר לחוק והדיונים בוועדה שדנה בנוסח תיקון 76 מגלים כי יש ליתן פרשנות הפוכה מהפרשנות אותה מציעה המשיבה לתיקון 76.

לפני שחוקק תיקון 76, סמכויות הולקחש"פ, נדרש אישור הולקחש"פ לצורך אישור כל תוכנית מתאר ארצית, מחוזית או מקומיות. תיקון 76 צמצם משמעותית סמכויותיה וקבע כי אישורה אינו נדרש עוד לתכנית בשטחים המיועדים לפיתוח בתכנית מתאר מחוזית מאושרת, אלא רק בתוכניות מקומיות, וגם שם רק בבקשות להיתר לשימוש חורג, בקרקעות המוכרזות כקרקע חקלאית.

צמצום זה בא על מנת לקצר ולהפחית הליכים בירוקרטים במהלך אישור תוכנית בניה, נוכח מצוקת שוק הנדל"ן בארץ.

כוונה זו של המחוקק הובעה מפורשות בדברי ההסבר לתיקון 76 בחוק:

"כדי להקל על בעיית הריכוזיות וריבוי שלבי האישור הנדרשים על פי המצב הקיים, מוצע לתקן את התוספת הראשונה כך שאישור הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים יידרש רק לתוכנית מתאר מקומית או לתוכנית מפורטת החלה על קרקע חקלאית, כמשמעה בסעיף 5 לתוספת, המיועדת בתכנית מתאר מחוזית למטרה חקלאית או לשטחים פתוחים, ורק אם התוכנית אינה מקיימת את הוראותיה של תוכנית מתאר שאושרה על ידי הועדה ולא ניתן לה אישור מאת המועצה הארצית לתכנון ובניה או ועדת המשנה שלה" (הדגשה שלי - ז.ב.).

משמע; לפי תיקון 76, אין עוד צורך באישור הולקחש"פ לתוכניות מתאר מחוזיות, או לתוכנית מתאר מקומית כיון שכל שינוי לתכנית מתאר מחוזית המשנה ייעודו של שטח פתוח לשטח פיתוח, מייתר באופן אוטומטי את הצורך באישור הולקחש"פ לתוכנית מקומית באותו שטח. האישור נדרש רק לשימושים חורגים בתוכנית מקומית, ורק אם מדובר בקרקע חקלאית.

לכן אין מקום לפרש את החוק כאילו התכוון המחוקק להרחיב את סמכויות הולקחש"פ וליתן לה אפשרות מעקב ופיקוח על ביצוע תוכניות מקומיות בקרקע שאינה מיועדת עוד לחקלאות או לשטחים פתוחים.

החלטת ועדת הפנים ואיכות הסביבה בכנסת:

17. זאת ועוד, הדיונים בועדת הפנים ואיכות הסביבה בכנסת מיום 4.6.2006 {פרוטוקול מס' 8 מישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה בנושא הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), התשס"ו-2006, פרק ה' תכנון ובניה - הליך אישור תוכנית מתאר החלה על קרקע חקלאית}, מעידים על כוונת המחוקק להמעיט בהליכים בירוקרטים בכל הנוגע לאישור תוכניות בנייה.

כך התבטא שר הפנים דאז, רוני בר און:

"אני רק מבקש שתשחררו אותי מהצרה הזאת של כפל ערכאות, כאשר אני מדבר על תוכנית מתאר כתובה וכאשר אני נותן לכם להתעסק מול הולקחש"פ במועצה הארצית. אי אפשר להריץ יזמים הלוך וחזור. אז אנחנו מסמנים מה הם השטחים הפתוחים, אנחנו מסמנים מה הם השטחים לבינוי, ואתם רוצים להתערב כולקחש"פ בתור השטחים שמיועדים לבינוי? אז מה הועילו חכמים בתקנתם?" שם בעמ' 88.

ועוד בעמ' 90:

"כל העסק הזה הוא דברים מאוד ברורים. בנושא של הרחבת סמכות הועדה המקומית, אנחנו מדברים על משהו שעבר תוכנית מתאר כללית. פעם שזה עובר תוכנית מתאר כללית, זה כבר עבר את כור ההיתוך של הדיון הציבורי באופן כזה שבאמת אפשר להתנהל טיפה יותר בהרחבה. אחרת בשביל מה אנחנו מענים את כל המערכת להביא תוכניות מתאר? אם כל העסק מתחיל מנקודת אפס, למה אני מענה את הציבור?"

בדיונים בועדת הפנים ואיכות הסביבה בנוגע לתיקון חוק התכנון והבניה, נכחו גם יו"ר הולקחש"פ דאז, עופר גריידנגר, ונציגים מארגונים ירוקים שונים, אשר הביעו הסתייגותם מצמצום סמכויות הולקחש"פ ומהפגיעה שיפגע התיקון ביכולתה להתערב ולהשפיע על תוכניות מתאר ארציות מחוזיות ומקומיות, לטובת שטחים פתוחים וקרקע חקלאית. נציגים אלה ציינו בפני הועדה את חשיבות תפקידה של הולקחש"פ, ואת הלכת בית המשפט העליון המדברת בשבחה ובחשיבות קיומה. על דברים אלה הגיב שר הפנים כך:

"הדברים הם שובי לב. כל אחד ששומע שטחים פתוחים ורזרבות קרקע ליבו נמס. אף אחד מאיתנו לא רוצה לראות את מדינת ישראל מנצלת את הריאות הירוקות שלה עד תום......

... כל מה שאנחנו מבקשים כרגע הוא פשוט מאוד וכל היתר זה רק ניסיון להלך אימים. אנחנו מבקשים בסך הכל למנוע כפל דיונים ולאפשר ייעול וזירוז הליכי תכנון. אנחנו מדברים על מקרה אחד שתוכנית מחוזית כבר אושרה על ידי הולקחש"פ, ייעוד השטח נקבע לבינוי ואין שום הצדקה, לטעמנו, להביא את זה עוד פעם בפני אותה ועדה". שם בעמ' 93.

18. בסופם של דיונים ארוכים ולאחר שדברי נציג הולקחש"פ ונציגים של ארגונים ירוקים אחרים נשמעו, הצעת החוק התקבלה במלואה, כלשונה, כפי שהציג אותה שר הפנים.

מכל האמור לעיל, מפרוטוקול הועדה ומנוסח החוק שהתקבל, יש ללמוד כי כוונת המחוקק היתה למנוע כפל דיונים בולקחש"פ לאחר שזו אישרה את התוכנית המחוזית וייעוד השטח נקבע לבינוי. במקרה כזה, כוונת המחוקק היתה שאין עוד צורך באישור הולקחש"פ לשטח בנוי, שאינו עוד קרקע חקלאית.

מסקנה זו עולה גם מסעיף 11 בתוספת לחוק המסמיך את המשיבה לפעול רק בעניין קרקע חקלאית ורק אם הפעולה דרושה לשם שמירה על הייעוד החקלאי של אותה קרקע, וזו לשון הסעיף:

"לא תשתמש הועדה בסמכות לפי חוק זה, אלא במידה שהדבר דרוש לשם שמירה על הייעוד של הקרקע החקלאית וניצולה החקלאי ושמירה על שטחים פתוחים".

19. במקרה שבפנינו - על אף שהחוק אינו מציין מפורשות מה דינה של קרקע מוכרזת שייעודה שונה אך ההכרזה לגביה עדיין תקפה, מדברי ההסבר לחוק ומסעיף 11 לעיל יש להסיק שאין מדובר עוד ב"קרקע חקלאית" כמשמעותה בתוספת הראשונה לחוק.

מרגע ששונה הייעוד, ועל אחת כמה וכמה מיום בו החלה בנייה כדין על קרקעות אלה, אין מדובר עוד בקרקעות חקלאיות במהותן, ומכאן שההכרזה לגביהן נחשבת כאות מתה שכן אין לה עוד משמעות אופרטיבית, והמשיבה אינה מוסמכת להתערב בנעשה בקרקעות אלה מכוח החוק המסמיך אותה להתערב רק בעניינן של קרקעות חקלאיות.

20. מהנאמר יש להסיק כי אין משמעות לשאלה האם הליכי האישור אצל המשיבה אכן מכבידים ומאריכים הליכי תכנון והבניה. מרגע שנקבע שהמשיבה פועלת שלא בסמכות, אין לאשר המשך דרך פעולה זה, אפילו אם ה"פתרון התכנוני נוח".

21. גם את טענת המשיבה בדבר העדר תקציב לעדכון מפות ההכרזה יש לדחות. בשלב זה של הדיונים, משחלפו כמעט 12 שנים ממועד ההכרזה וכ- 9 שנים מיום שהתברר שההכרזה אינה תואמת עוד את המצב בשטח הלכה למעשה, ומשקבע השופט מודריק בשנת 2002 שאין עוד טעם בשמירת המצב הקיים ומשהתחייבה המשיבה, לפני בית משפט העליון ולפני העותרת, לפני 4 שנים, כי תעשה לעדכון המפות, אין עוד הצדקה לקבל טיעון תקציבי זה.

יתרה מכך, מתשובתה לעתירה לא עולה כי המשיבה עשתה לחיפוש מימון לצורך עדכון המפות שכן סברה כי די ב"פתרון התכנוני הנוח" והיא אף ביקשה להשאיר פתרון זה על כנו כדי שיתאפשר לה להמשיך ולעקוב אחרי יישום תוכניות המתאר.

משנדחתה פרשנות המשיבה לחוק, אין עוד טעם להנציח הגדרת הקרקעות נשוא העתירה כ"קרקעות חקלאיות" בעוד הקרקע, על פי תוכנית תקפה, בעלת ייעוד שונה לחלוטין. יש בכך כדי להטעות את הציבור או, לכל הפחות, יש בכך פעולה לא תקינה של המנהל, המסרבלת את ההליכים שלא לצורך ונותנת בידי המשיבה סמכות שלא צריכה להיות בידה.

סוף דבר:

22. לאור המסקנה אליה הגעתי, אני מורה למשיבה לפעול לעדכון מפות ההכרזה, תוך שנה מיום פסק דין זה, באופן שההכרזה, בהתייחס למקרקעין שהייעוד בהם בתכנית בנין עיר תקפה שונה, תבוטל.

המשיבה תשא בשכר טרחת העותרת בסך של 30,000 ₪.

ניתן היום, ד' טבת תשע"ב, 30/12/2011, בהעדר הצדדים.

הדפסשלח לחבר
בניית אתרים