ההוצאה לאור של לשכת עורכי הדין
כניסה לפדאור
 שם משתמש: סיסמא:
שכחתי סיסמא
 

* הגישה והשימוש במאגר הפדאור באינטרנט כפופה לתנאי השימוש

תא 21090/80 מינהל מקרקעי ישראל, מחוז ירושלים נ' יוסף כהן (שלום - ירושלים, תמר בר-אשר צבן) 25/12/2011

05/01/2012 13:42:20

אגודה שיתופית | קרקע חקלאית | חברות באגודה שיתופית | הבטחה מינהלית | מינהל מקרקעי ישראל | מושב שיתופי | שימוש חורג במקרקעין - בית המשפט קיבל תביעתו של מינהל מקרקעי ישראל נגד 36 חברי האגודה השיתופית אורה באזור ירושלים, והורה בצו על הנתבעים להפסיק כל שימוש לא חקלאי שנעשה במבני לולים שקיימים בנחלותיהם החקלאיות.

מדובר בתביעות מאוחדות של מינהל מקרקעי ישראל נגד 36 חברי אגודה חקלאית שיתופית, בה התבקש מתן צו האוסר על הנתבעים לעשות שימוש שאינו חקלאי בלולים שמצויים בנחלות החקלאיות של כל אחד מהנתבעים.

לטענת התובע, השימוש הלא חקלאי שעושים הנתבעים בלולים שבנחלותיהם מהווה הפרת חוזה המשבצת שבינו ובין האגודה השיתופית, וכן מהווה הפרת חובה חקוקה, תוך הפרת סעיף 204 לחוק התכנון והבניה, בעצם השימוש הלא חקלאי והמנוגד לייעוד, במבני הלולים.

לטענת הנתבעים, אין יריבות בינם ובין התובע, מאחר ואינם צד לחוזה המשבצת. לגופו של עניין, נטען לקיומה של הבטחה שלטונית שנתן התובע לכל אחד מהם במשך שנים, שכן השימוש המסחרי, מגורים ואחר, שאינו חקלאי בו הם עושים שימוש במקום הלולים, נעשה במשך שנים ארוכות, בידיעתו ובהסכמתו של התובע.

בית המשפט קבע:

קיימת יריבות בין הנתבעים והתובע מעצם היות הנתבעים חברים באגודה שהינה צד להסכם המשבצת עם התובע, ומהיותם מחזיקים בנחלות החקלאיות שהושכרו לאגודה בהסכם זה, ולכן הם כפופים למגבלות השימוש בנחלות המוגדרות בהסכם.

כן נקבע, כי מעת עליית הנתבעים על הקרקע וקבלת החזקה בנחלותיהם, בשנות החמישים של המאה הקודמת, בנו והפעילו את הלולים שבנחלותיהם, בהתאם להיתרי בניה כדין. ואולם, בשלב זה או אחר, הפסיקו את השימוש במבנים כלולים, והסבו אותם למטרות אחרות, שאינן חקלאיות.

בשנות ה 90 של המאה הקודמת, חל שינוי במדיניות הממשלה, בהעברת מרבית ענף הלולים לצפון הארץ ולגליל, ובכך נותרו הנתבעים עם מבני לולים ללא כל שימוש. בשל כך, הוסבו המבנים למטרות לא חקלאיות אחרות, אולם זאת, כך נקבע, נעשה ללא רשות המנהל, ותוך הפרת הסכם המשבצת של האגודה עם התובע, ומבלי שניתנו היתרים נדרשים ע"י התובע להסבת השימוש, שמהווה שימוש חורג.

לצורך הוכחת טענות הנתבעים לקבלת הבטחות שלטוניות מהתובע לשימוש החורג במבני הלולים, היה על הנתבעים להוכיח את עצם מתן ההבטחות, באופן מפורש וברור, שאינו ניתן להטיל בו ספק, כתנאי סף, ואם עמדו בכך, היה עליהם להוכיח כי הבטחות אלו ניתנו ע"י גורמים שמוסמכים לתת אותם, מתוך כוונה ליצור תוקף משפטי להבטחות אלו, ושאותם גורמים מוסמכים אף לקיים את אותן הבטחות.

במקרה זה, נקבע כי הנתבעים לא עמדו בשני התנאים הבסיסיים להוכחת ההבטחות השלטוניות להן טענו, משלא עלה בידם להוכיח הבטחות מפורשות וברורות מצד מי מגורמי התובע, לשימוש החורג שעשו במבני הלולים בנחלותיהם.

נקבע, כי אין בעובדה שהתובע אישר את תכנית המתאר שהוחלה על המושב, ובכלל זה הנחלות ומבני הלולים, שלטענת הנתבעים מכשירה את השימוש הלא חקלאי שעשו בלולים, כדי להוות הבטחה שלטונית, מאחר ובפועל, לא קיבלו הנתבעים אישור מהתובע לשימוש החורג, ולא שילמו דמי שימוש כנדרש עפ"י החלטות מועצת המינהל.

בהחלטות מועצת המינהל, שאושרו ע"י בג"ץ, הותוותה האפשרות לעשיית שימוש חורג במבנה חקלאי, כשבין היתר, אפשרי הדבר באמצעות הגשת בקשה לתובע ותשלום דמי היתר ודמי שימוש מעבר לדמי השימוש הרגילים, בעבור שימוש במבנה חקלאי. במקרה זה, נקבע כי הנתבעים לא פעלו עפ"י הנחיות והחלטות התובע לקבלת אישור לשימוש החורג שביצעו במבני הלולים.

התביעות התקבלו, ונאסר על הנתבעים (למעט נתבעת אחת, עימה ביקש התובע להגיע להסדר נפרד מיתר הנתבעים), לעשות שימוש לא חקלאי במבני הלולים החל מ 1.2.2012.


בשם התובע: שאול אל עמי, דניאל גלס; בשם הנתבעים: יחיאל גוטמן, יריב גוטמן.

בית משפט השלום בירושלים ת"א 21090/80 מינהל מקרקעי ישראל נ' יוסף כהן ואח' ועוד 35 תביעות מאוחדות ת"א 21090/08 מינהל מקרקעי ישראל בע"מ מחוז ים נ' כהן ואח' ת"א 21095/08 מינהל מקרקעי ישראל מחוז ים נ' מליחי ת"א 21098/08 מינהל מקרקעי ישראל מחוז ים נ' נהרי ואח' ת"א 21102/08 מנהל מקרקעי ישראל - ירושלים נ' תורג'מן ואח' ת"א 21257/08 מינהל מקרקעי ישראל נ' מלי חי ואח' ת"א 21258/08 מינהל מקרקעי ישראל נ' אבדר ואח' ת"א 21259/08 מינהל מקרקעי ישראל בע"מ נ' צברי ת"א 21260/08 מינהל מקרקעי ישראל מחוז בע"מ נ' לביא ת"א 21261/08 מינהל מקרקעי ישראל מחוז ים נ' נהרי ת"א 21262/08 מינהל מקרקעי ישראל מחוז ים נ' מלי חי ת"א 21263/08 מינהל מקרקעי ישראל מחוז ים נ' תורג'מן ואח' ת"א 21264/08 מינהל מקרקעי ישראל מחוז ים נ' אבדר ואח' ת"א 4877/09 מינהל מקרקעי ישראל נ' אבדר ת"א 4878/09 מינהל מקרקעי ישראל נ' כהן ת"א 26822-07-10 מינהל מקרקעי ישראל נ' כהן ואח' ת"א 26860-07-10 מינהל מקרקעי ישראל נ' מלחי ואח' ת"א 43472-07-10 מדינת ישראל נ' אטייאס ואח' ת"א 43510-07-10 מדינת ישראל נ' נהרי ואח' ת"א 43553-07-10 מדינת ישראל נ' נהרי ואח' ת"א 43870-07-10 מדינת ישראל נ' בדוח ואח' ת"א 44389-07-10 מדינת ישראל נ' נהרי ואח' ת"א 44430-07-10 מדינת ישראל נ' זכאי ואח' ת"א 44472-07-10 מדינת ישראל נ' נהרי ואח' ת"א 44487-07-10 מדינת ישראל נ' אורה מושב עובדים להתיישבות חקלאית ושיתופית 570014142 ואח' ת"א 44553-07-10 מדינת ישראל נ' סבג ואח' ת"א 45474-07-10 מדינת ישראל נ' כהן ואח' ת"א 45496-07-10 מדינת ישראל נ' להיני ואח' ת"א 45534-07-10 מדינת ישראל נ' מליחי ואח' ת"א 45550-07-10 מדינת ישראל נ' נהרי ואח' ת"א 45565-07-10 מדינת ישראל נ' חדר ואח' ת"א 45582-07-10 מדינת ישראל נ' לחיאני ואח' ת"א 45606-07-10 מדינת ישראל נ' נהרי ואח' ת"א 45612-07-10 מדינת ישראל נ' סבג ואח' ת"א 45631-07-10 מדינת ישראל נ' גרתי ואח' ת"א 45640-07-10 מדינת ישראל נ' צברי ואח' ת"א 45652-07-10 מדינת ישראל נ' דנין ואח' לפני כבוד השופטת תמר בר-אשר צבן התובע בכל התיקים מינהל מקרקעי ישראל, מחוז ירושלים נ ג ד הנתבעים 1. יוסף כהן - ת"א 21090/08 2. מרים כהן 3. שולמית מליחי - ת"א 21095/08 4. עמרם נהרי- ת"א 21098/08 5. ברכה נהרי 6. סמדר אליהו 7. אליהו זאב 8. אברהם תורג'מן - ת"א 21102/08 9. חיה תורג'מן 10. ציון מליחי - ת"א 21257/08 11. גילה מליחי 12. יגאל אבדר - ת"א 21258/08 13. רחל אבדר 14. צברי פנינה - ת"א 21259/08 15. לביא שושנה - ת"א 21260/08 16. נהרי יורם - ת"א 21261/08 17. מליחי משה - ת"א 21262/08 18. משה תורג'מן - ת"א 21263/08 19. חנה תורג'מן 20. שמואל אבדר - ת"א 21264/08 21. נעמי אבדר 22. אבדר אבישי - ת"א 4877/09 23. כהן חיים - ת"א 4878/09 24. יהודה זכאי - ת"א 44487-07-10 25. זכריה נהרי - ת"א 44472-07-10 26. יחזקאל זכאי - ת"א 44430-07-10 27. סלימן נהרי - ת"א 44389-07-10 28. עזרי בדוח - ת"א 43870-07-10 29. שלמה נהרי - ת"א 43553-07-10 30. עזרא נהרי - ת"א 43510-07-10 31. שלום אטיאס -ת"א 43472-07-10 32. שרה מליחי - ת"א 26860-07-10 33. פיני כהן - ת"א 26822-07-10 34. מיכאל דנין - ת"א 45652-07-10 35. שמואל צברי - ת"א 45640-07-10 36. יחיא גרתי - ת"א 45631-07-10 37. משה סבג - ת"א 45612-07-10 38. יחיאל נהרי - ת"א 45606-07-10 39. לילי כהן - ת"א 45474-07-10 40. ישראל ליחיאני - ת"א 45496-07-10 41. יחיאל ליחאני - ת"א 45582-07-10 42. שלום חדד - ת"א 45565-07-10 43. ישעיה נהרי - ת"א 45550-07-10 44. שלום מליחי - ת"א 45534-07-10 45. מיכאל סבג - ת"א 44553-07-10 באי-כוח התובע: עו"ד שאול אל עמי ועו"ד דניאל גלס

באי-כוח הנתבעים: עו"ד יחיאל גוטמן ועו"ד יריב גוטמן

פסק דין מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל או התובע) עתר לצו מניעה קבוע אשר יאסור על הנתבעים בשלושים ושש התביעות המאוחדות (להלן גם - התושבים), תושבי מושב אורה (אגודה שיתופית אורה מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ, שתכונה להלן - אגודת מושב אורה, מושב אורה או האגודה), להשתמש בלולים שאותם הסבו למטרות אחסנה, ייצור או מסחר. לטענת המינהל, שימוש זה בלולים מהווה הפרה של חוזה המשבצת, שבינו לבין האגודה וכן מהווה הפרה של חובה החקוקה בסעיף 204 בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. כך גם מהווה שימוש אסור זה עשיית עושר ולא במשפט. כן עתר התובע לפיצול סעדים, כדי שיוכל לתבוע דמי שימוש בגין השימוש התושבים במשק שלא כדין.

מנגד טענו הנתבעים, כי אינם חתומים על הסכם עם המינהל, וכי הם בני רשות במקרקעין, ולכן אין יריבות ביניהם לבין המינהל. בנוסף לכך, טענתם העיקרית היא, שהתנהלות המינהל מאז שנות השמונים היוותה הסכמה מפורשת או משתמעת לשימוש שנעשה בלולים שלא למטרה חקלאית, שנעשה בידיעת המינהל. כך גם בין השאר, הסכים המינהל לתוכנית המתאר שהסדירה ואפשרה את השימוש שנעשה בלולים שלא למטרה חקלאית.

א. רקע דיוני

2. החלטה המתירה לתובע לפצל את סעדיו, כך שיוכל לתבוע בנפרד דמי שימוש ראויים או דמי שכירות ראויים, ניתנה בקדם המשפט הראשון שהתקיים ביום 23.6.2009 (בפני כבוד השופט מוריס בן-עטר ז"ל) בעניין ארבע-עשרה התביעות הראשונות שהוגשו בחודש דצמבר 2008 ובתחילת 2009. בקדם המשפט השני שהתקיים לפניי ביום 26.4.2010, לאחר העברת התביעות להמשך שמיעתן לפניי, נקבעו מועדים לשמיעת הוכחות בחודשים אוקטובר ונובמבר 2010. סמוך למועד זה הגיש המינהל את עשרים ושתים התביעות הנוספות והן אוחדו עם הראשונות. לאחר שהוגשו כתבי ההגנה בתביעות הנוספות ולאחר שהוגשו תצהירי עדות ראשית, נשמעו ההוכחות בכל התביעות במספר דיונים במהלך חודשים מאי ויוני 2011.

3. מטעם התובע הוגשו תצהיריהם של מר מיכאל דהן, מנהל המחלקה החקלאית במחוז ירושלים במינהל (שנחקר על תצהירו ביום 5.6.2011) ושל מר עמוס כץ, רכז נפה במחלקת הפיקוח במינהל, במחוז ירושלים (שנחקר על תצהירו ביום 26.5.2011).

מטעם הנתבעים הוגש תצהירו של מר יגאל אבדר, אחד הנתבעים ויו"ר ועד מושב אורה מאז שנת 1995 (שנחקר על תצהירו ביום 5.6.2011) וכן העיד ללא תצהיר, מר יונתן בשיא, מי שהיה מנכ"ל משרד החקלאות משנת 1992 ועד שנת 1996, ובחלק מאותה תקופה גם כיהן בתפקיד יו"ר מועצת הלול (העיד ביום 21.6.2011).

4. לאחר תום שמיעת הראיות, לבקשת הצדדים נדחתה הגשת סיכומי טענות הצדדים כדי לאפשר להם למצות את המשא ומתן ביניהם ולנסות ליישב את המחלוקות נושא התביעות מחוץ לכותלי בית המשפט. משהדבר לא צלח, נקבעו ביום 18.7.2011 מועדים להגשת סיכומי טענות הצדדים. סיכום טענות התובע הוגש ביום 1.9.2011 וסיכום טענות הנתבעים הוגש ביום 8.12.2011.

ביום 11.12.2011 ביקשו הנתבעים להשהות את מתן פסק הדין בתשעים יום, מתוך תקווה שהמחלוקות ייושבו מחוץ לכותלי בית המשפט. ביום 12.12.2011 נקבע שעל התובע להגיב לבקשה זו עד יום 19.12.2011. משלא התקבלה עמדת התובע עד היום (25.12.2011), ניתן פסק הדין.

ב. עיקרי טענות הצדדים

(1) עיקרי טענות התובע - המינהל

5. עניינה של התביעה היא כאמור, עתירת המינהל למתן צו מניעה שיאסור על תושבי אורה הנתבעים להשתמש בנחלות שאותן הם מחזיקים למטרות שאינן חקלאיות, וזאת משלא ניתנה הסכמת המינהל לכך. הסכמה זו כנטען, ניתנת על-ידי המינהל על-פי הכללים שקבעה מועצת מקרקעי ישראל, ולאחר תשלום בגין שימושים אלו, כפי שקבעה מועצת המינהל.

טענת המינהל היא, שכל חברי המושבים במדינה כפופים להחלטות מועצת המינהל בעניין שימושים לא חקלאיים בנחלות, וכי יש לדחות את טענת הנתבעים, תושבי מושב אורה, שטענתם היא כי יש לנהוג בהם דין שונה מזה שחל ביחס לשאר תושבי המושבים שמעמדם זהה. טענה זו, לטענת המינהל, מרחיקת לכת ופוגעת באופן בוטה בערך השוויון. בלא ראיות ברורות לכך שאמנם יש הצדקה לנהוג באופן שונה עם חברי מושב אורה, אין לקבל את טענתם. מאחר שלטענת המינהל, לא עלה בידי הנתבעים להביא ראיות מעין אלו, ואף הוכח שאין כל הצדקה לנהוג בהם באופן שונה, יש לקבל את התביעות. כך במיוחד משהוכח שהנתבעים מכירים בחובת התשלום הנובעת מהשימוש בנחלות למטרות שאינן חקלאיות, וכי המחלוקת האמיתית היחידה אינה בעצם חובת התשלום, כי אם עניינה בשיעור התשלום שעל הנתבעים לשלם למינהל בשל שימושים אלו. כך שכבר מטעם זה יש לקבל את התביעות.

6. בעניין עילת התביעות טען המינהל, כי היא מבוססת כאמור, על התשתית המשפטית החלה על כלל המושבים והקיבוצים בארץ (למעט חריגים בודדים שאינם רלוונטיים לתביעות הנדונות). הנחלות המוחזקות בידי הנתבעים הן קרקעות המדינה, המנוהלות על-ידי מינהל מקרקעי ישראל (כעולה מנסחי מרשם המקרקעין שצורפו), והן חלק משטח המשבצת שנמסר לאגודת מושב אורה, בדומה להסדר הקיים ברוב המושבים והקיבוצים בארץ. על-פי הסדר זה ועל-פי החוזה (הסכם המשבצת, להלן גם - ההסכם), שוכרת האגודה מהמינהל את המקרקעין, והתושבים מחזיקים בנחלות בהסכמת המינהל מכוח הרשאת האגודה.

מטרת השכירות היא לצרכי חקלאות בלבד, למגורים ולמבני ציבור, והאגודה התחייבה לגרום לכך שהמשבצת בשלמותה תהא מיועדת לעיבוד חקלאי (סעיפים 3 ו-4 בהסכם וסעיף 24 הקובע כי אלו סעיפים יסודיים). שימושים שאינם חקלאיים מותרים רק בהתאם להחלטות מועצת המינהל, ובהן החלטה 1101, שתוקפה אף אושר לאחרונה, בהסתייגות אחת, בבג"ץ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל (9.6.2011) (שנדון בהרכב מורחב של שבעה שופטים. פסק הדין העיקרי ניתן על-ידי כבוד השופטת ע' ארבל. פסק הדין יכונה להלן - בג"ץ פורום הערים). נקודת המוצא של החלטה 1101 ושל פסק הדין המאשר אותה, הוא כי ללא הסדרה על-פי החלטה זו, נאסר על חברי המושבים להשתמש בנחלות למטרות שאינן חקלאיות. לפיכך, ובהיעדר מחלוקת באשר לשימוש שנעשה בידי הנתבעים למטרות לא חקלאיות, יש לקבל את התביעות.

7. את טענת הנתבעים בדבר היעדר יריבות ביניהם לבין המינהל, ביקש המינהל לדחות, הגם שהנתבעים אמנם אינם צד לחוזה המשבצת. ראשית, מאחר שזכותם של הנתבעים להחזיק בנחלה נובעת מהסכמת האגודה, שזכותה נובעת מחוזה המשבצת, חלות על הנתבעים אותן מגבלות החלות על זכות החזקה של האגודה במקרקעין (בעניין זה הפנה המינהל לפסק-דין שניתן על-ידי בת"א (שלום ירושלים) 12855/08 מינהל מקרקעי ישראל נ' דוד קראבאט (14.4.2011)). שנית, מעצם בעלות המינהל במקרקעין, קמה יריבות בינו לבין כל מחזיק בו, לרבות הנתבעים. זכות הבעלות לבעלים עומדת כלפי כולי עלמא, בלא צורך בהתקשרות חוזית או אחרת. זכות הבעלות גם כוללת את כלל הזכויות הקיימות בנכס, לבד מאלו שנשללו ממנה ומהבעלים לפי דין או הסכם. ההגבלות היחידות על זכותו של המינהל במקרקעין, הן אלו שקבועות בחוזה המשבצת ובהחלטות מועצת מקרקעי ישראל. אם אמנם טוענים הנתבעים שאינם כפופים לחוזה המשבצת, אזי ממילא שהם נעדרים זכות להשתמש במקרקעי המינהל בניגוד להסכמתו ושלא על-פי מדיניותו.

8. המינהל גם מבקש לדחות את טענת הנתבעים כי לכאורה, ניתנה להם הבטחה מינהלית לאפשר להם להשתמש בלולים שלא למטרות חקלאיות, ולחלופין כי הוצג להם מצג המתיר זאת או כי המינהל מנוע או מושתק מלתבוע מהנתבעים לחדול משימוש בלולים שלא למטרה חקלאית.

הנתבעים ביקשו לבסס את טענתם האמורה בעיקר על שלושה סוגי עובדות אלו: האחד, השתלשלות העניינים ההיסטורית בעניין ביטול מכסות ההטלה שהיו לחברי מושב אורה כנגד פיצוי כספי מהמדינה ואובדן האפשרות להתפרנס מחקלאות; השני, הכנת תוכניות המתאר החדשות של המושב וחתימת המינהל על התוכניות; השלישי, החלטות מועצת המינהל ופעולות של רשויות המדינה השונות ליצירת מדיניות וכללים להסדרת הפעילות הבלתי חקלאית, וכן עובדות שונות בהקשר זה שבעקבותיהם, לטענת הנתבעים, השתמשו במשך שנים במבני הלולים למטרות שאינן חקלאיות. על סמך טענו הנתבעים, שיש לקבוע שהוצגו להם מצגים או ניתנו להם הבטחות, שלפיהן לא יידרשו לשלם תשלום נוסף עבור הסכמת המינהל לכך שבמבני הלולים ייעשה שימוש למטרות שאינן חקלאיות. כך גם טענו הם, שלאור התנהגות המינהל במשך כל השנים, מנוע הוא מלטעון שהנתבעים פעלו בניגוד לחוזה המשבצת.

בעניין זה טען המינהל, כי הגם שהנתבעים לא השתמשו בלשון מפורשת של "הבטחה מינהלית" שניתנה להם, זו למעשה טענתם. אולם לטענתו, לא עלה בידי הנתבעים להוכיח שניתנה להם הבטחה מעין זו וזאת משלא הראו כי שני התנאים הראשונים הדרושים להוכחת מתן הבטחה מינהלית התקיימו. תנאים אלו הם שהבטחה שכזו ניתנה ושהייתה מפורשת וברורה וכי עצם מתן ההבטחה אינו מוטל בספק.

הגם שאין מחלוקת באשר לעובדות, חולק המינהל על המסקנות שהנתבעים מבקשים להסיק מהן. לטענתו, עובדות אלו משותפות לכלל המושבים בארץ ובהם מושבי גב ההר באזור ירושלים, שמושב אורה נמנה עימהם. הירידה ברווחיות החקלאית במובנה המסורתי והצורך במציאת מקורות פרנסה חלופיים, עמדו בבסיס מדיניות המדינה להתיר שימושים לא חקלאיים בכל הנחלות, אך בכפוף להחלטות מועצת מקרקעי ישראל. אולם אין באלו כדי להתיר דווקא לתושבי מושב אורה, שימוש לא חקלאי בנחלות שלא על-פי התנאים שנקבעו. ביחס לכל אחת משלוש קבוצות העובדות, טען המינהל את הטענות הבאות:

ביטול מכסות ההטלה - הויתור על מכסות ההטלה היה משותף לכל מושבי גב ההר ונעשה כנגד תשלום פיצוי, ובעניין זה אין כל ייחוד במושב אורה. הנתבעים גם לא הביאו ראיה כלשהי המצביעה על קשר בין ביטול מכסות ההטלה לבין היתר לשימוש לא חקלאי בלולים.

תוכניות המתאר שהתירו שימוש לא חקלאי בנחלות - אין בתוכניות המתאר המתירות שימושים במקרקעין מן ההיבט של חוקי התכנון והבניה, כדי לשנות מהזכויות הקנייניות והחוזיות שבמקרקעין. בעניין זה גם הוסיף המינהל, שבכל מקרה, לא ניתנו לנתבעים היתרי בניה לשימוש שעושה כל אחד מהם בפועל. מכל מקום, גם הסכמת המינהל לתוכניות המתאר לא התייחסה להיבט הקנייני או להיבט החוזי, אלא כאמור בהסכמתו, זו ניתנה לצורך ההיבט התכנוני בלבד על-פי חוק התכנון והבניה, ואין בה כדי לשנות מזכויות הצדדים וחובותיהם. גם על-פי החלטה 1101, תוכנית מתאר המתירה שימוש לא חקלאי היא תנאי הכרחי, אך אינה תנאי מספק, ודרושה עמידה בכל התנאים שנקבעו על-ידי מועצת המינהל, לרבות תשלום דמי שימוש חורג.

הליכים והחלטות להסדרת שימוש שאינו חקלאי בנחלות בכל המושבים בארץ - הליכים אלו, אף הם, לטענת המינהל, אינם תומכים בטענות הנתבעים. בעניין זה מסתמכים הנתבעים בעיקר על אלו: דו"ח ועדת קדמון שאומץ על-ידי הממשלה, על-ידי המועצה הארצית לתכנון ולבניה ועל-ידי מועצת מקרקעי ישראל; החלטות 755 (משנת 1989) ו-256 (משנת 1996) של מועצת מקרקעי ישראל, שקדמו להחלטה 1101 (משנת 2007); דו"ח ועדת רונן; הנחיות היחידה לפיתוח עסקי המושבים.

לטענת המינהל, אין ללמוד מאלו על הסכמת המינהל לכך שבנחלות ייעשה שימוש לא חקלאי ללא תנאי, ואף כלל לא נוצר מצג ברוח זו. מכל הדו"חות וההחלטות האמורות עולות שתי מסקנות ברורות: האחת, בכולם הותנתה הסכמת המינהל שיוסדר שימוש לא חקלאי בנחלות בתנאי שישולמו דמי שימוש, מעבר לתשלום הרגיל המשולם בגין השימוש החקלאי. השנייה, בכולם נקבע הסדר אחיד ביחס לכל המושבים ללא אבחנה בין סוגי מושבים או הסדר מיוחד למושב אורה.

המינהל הדגיש כי אין כל ייחודיות במושב אורה, גם לא בשלושת הנימוקים שלהם טען מר יגאל אבדר (תב"ע מתירה, בניית הלולים בהיתר ופרנסה חלופית). במיוחד לאור העובדה שהנתבעים ידעו על הדו"חות וההחלטות הנזכרות בזמן אמת, ואף הסתמכו עליהן. הנתבעים לא הביאו כל ראיה על כך שהיה מי שהסכים לפטור את הנתבעים, תושבי אורה, מחובת תשלום דמי השימוש, ובמיוחד לא הצביעו על הסכמה של המינהל ומועצת מקרקעי ישראל. בנסיבות אלו, בוודאי שאין לקבל את טענת התובעים כי הייתה "אווירה כללית והסכמה שבשתיקה". במיוחד שאין לקבל זאת כשהוכח שדרישת התשלום עלתה עוד קודם לביטול מכסות ההטלה וללא קשר לכך, וכי דרישה זו עמדה בעינה כל העת, והייתה ידועה לנתבעים מאז שנת 1989. מה גם, שהנתבעים לא התכחשו לעצם חובת התשלום וטענותיהם התרכזו רק בשיעורו.

9. לאור טענותיהם של הנתבעים בדבר שיעור דמי השימוש הגבוהים שנדרשו לשלם, טען המינהל גם בעניין זה, הגם שאינו נושא התביעה. המינהל ביקש הצביע על כך שאם ישנה ייחודיות כלשהי בעניין מושב אורה, הרי שהיא כזו המטה את הכף לטובת תושביה בעניין שיעור דמי השימוש, וזאת בשל קרבת מושב אורה לירושלים, להבדיל ממושבים מרוחקים יותר. המינהל הצביע על כך שבניגוד להתחייבותו של מר יגאל אבדר, נמנעו הנתבעים מלחשוף את חוזי השכירות של הלולים ואת דמי השכירות שהם מקבלים עבור השכרתם. למרות זאת, על-פי עדותו של מר אבדר, דמי השכירות הממוצעים הם כ-21 ₪ לכל מטר רבוע בחודש. מאחר ששטח לול ממוצע הוא כ-450 מ"ר, נמצא שדמי השכירות הממוצעים בחודש הם בסך של כ-9,500 ₪ בחודש, וכ-114,000 ₪ בשנה. גם לא מן הנמנע שדמי השכירות אף עולים על כך, אחרת לא היו הנתבעים מסתירים זאת. בכל מקרה, דמי השימוש הנדרשים הם כ-15,300 ₪ בשנה בלבד עבור לול ששטחו כ-450 מ"ר (על-פי שומת השמאי הממשלתי ערך הקרקע הוא 680 ₪ למ"ר, ומאחר שדמי השימוש על-פי החלטה 1101 וההחלטות שקדמו לה הן בשיעור של 5% מערך הקרקע, דמי השימוש הם 34 ₪ למ"ר בשנה). סכום שכזה הוא סביר והגיוני ואינו פוגע בכדאיות הכלכלית של השכרת הלולים ואף לא פוגע בפרנסת הנתבעים. שיעור דמי השימוש נקבע באופן מאוזן על בסיס מחקר והמלצות ועדת קדמון וועדת רונן שקבעו שיעור אחיד בכל הארץ. שיעור זה כאמור, אושר לאחרונה בבג"ץ.

בעניין זה טען עוד המינהל, כי הטענה שלפיה המדינה חייבת לספק לנתבעים מקור פרנסה חלופי אינה מבוססת ואינה יכולה לשמש הגנה מפני התביעות הנדונות. גם אם המדינה צריכה ליצור תנאים המאפשרים פרנסה מכובדת, לא ניתן לגזור מכך עשיית דין עצמית או פטור ממילוי תנאי ההרשאה שמכוחה מחזיקים הנתבעים במקרקעין.

10. לבסוף ביקש המינהל ללמוד גם מפסק הדין של בית המשפט המחוזי בירושלים, שניתן ביום 9.3.2011 (על-ידי כבוד השופטים צ' סגל, י' נועם וע' חבש) בע"פ (מחוזי ירושלים) 9847/05 מדינת ישראל נ' אורה מושב עובדים להתיישבות ואח' (להלן - ע"פ אורה). הנאשמים (המשיבים) הואשמו בכך שהשתמשו שלא כדין בלולים למטרות שאינן חקלאיות. כתב האישום בוטל על-ידי בית משפט השלום מטעמי הגנה מן הצדק, אולם בית המשפט המחוזי קיבל את ערעור המדינה. לאחר שנדרש לטענות ההגנה של הנאשמים, הזהות לאלו שנדונו בתביעה הנדונה, דחה אותן תוך דחיית הטענה שמדיניות המדינה הביאה את הנאשמים להשתמש בלולים שלא כדין למטרה שאינה חקלאית.

המינהל ביקש לקבוע שפסק הדין האמור מקים "מעשה בית דין", או לפחות קובע הלכה, שלפיה אין לקבל את טענת הנתבעים, שהמדינה יצרה מצג שלפיו נותרו חברי מושב אורה ללא פרנסה.

(2) עיקרי טענות הנתבעים - תושבי אורה

11. הנתבעים, הטוענים שיש לדחות את התביעות שהוגשו נגדם, טוענים שקבלת התביעות תפגע במרקם חייהם במושב, תביא לפגיעה אנושה במצבם הכלכלי ותביא אותם לחרפת רעב. לטענתם, התביעה במהותה היא תביעה כספית, ולכן לא היה מקום לעתירה לצו מניעה, שתכליתו הפעלת לחץ על הנתבעים, תוך שימוש לרעה בהליכי משפט בציניות ובחוסר תום לב.

12. הנתבעים טוענים, שתוכנית המתאר 777, שאושרה בשנת 1995 והתוכנית המתוקנת 777א, שאושרה בשנת 2000, שזו תוכנית המתאר החלה על המקרקעין של מושב אורה, אושרה בהסכמת המינהל. תוכנית זו מתירה שימוש לא חקלאי ובין השאר שימוש למטרת מחסנים ושימוש למטרת תעסוקה לא חקלאית בשטחים שהוגדרו בתקנון (המסומנים בצהוב), אשר רק בהם מצויים המבנים נושא התביעות. לפיכך לטענת הנתבעים, אין לקבל את טענת המינהל שייעודם של המקרקעין הוא רק למגורים ולחקלאות. עוד בעניין זה, שגם אין לומר שהם עושים שימוש חורג במבני הלולים. בניגוד לאמור בתצהירו של מר עמוס כץ מטעם המינהל, השימוש בכל המבנים הוא למטרת מחסנים, כפי שהצהיר מר אבדר, שכלל לא נחקר על כך, ושימוש זה עולה בקנה אחד עם תוכנית המתאר.

13. הנתבעים גם טוענים, כי אין לקבל את טענת המינהל שלפיה השימוש בלולים למטרת מחסנים מהווה הפרה של הסכם המשבצת. לטענתם, הסכם המשבצת הרלוונטי הוא זה שנחתם ביום 23.12.1996 שהיה בתוקף בין יום 1.9.1996 לבין יום 1.9.1999. על-פי סעיף 3 בהסכם זה, מטרת השכירות היא "בעיקר" לצורכי חקלאות. מאחר שהוראה זו בהסכם אינה קובעת שהשימוש המותר הוא חקלאי בלבד, כטענת המינהל, ממילא ששימוש שאינו חקלאי אינו מהווה הפרה של ההסכם. לכן, אפילו תתקבל טענת המינהל כי יש להחיל את ההסכם משנת 2005, עדיין אין לפרשו בצורה דווקנית. לטענת הנתבעים, אותן תניות היו בהסכמים משנות החמישים, אך למרות זאת, עד שנת 1998 לא פנה המינהל אל הנתבעים בטענה שהפרו את ההסכמים. המינהל חתם על ההסכם בשנת 2005 ובשנים שקדמו לו, מתוך ידיעה שהנתבעים משתמשים בלולים שלא למטרה חקלאית ואף משכירים אותם לאחרים. מכאן לטענת הנתבעים, שהמינהל, שידע על שימושים אלו, הסכים להם חרף האמור בהסכמים.

14. הנתבעים טוענים שהתנהלות המינהל ורשויות השלטון השונות, היוו אף הן הסכמה לשימוש למטרה לא חקלאית בלולים, למרות ההתניות בהסכם המשבצת משנת 2005 ובהסכמים שקדמו לו. עובדה זו, לטענת הנתבעים, באה לידי ביטוי בין השאר באלו: הסכמת המינהל לתוכניות המתאר 777 ו-777א, המסדירות שימוש לא חקלאי בלולים; החלטות שלטוניות שאימצו את המלצות דו"ח קדמון; החלטות מועצת המינהל 755, 979 ו-1101. מכאן מבקשים הנתבעים להסיק כי אופן התנהלות המינהל היוותה הסכמה לשימוש בלולים למטרה לא חקלאית, ובכך הייתה זו הסכמה לשינוי בפועל של מה שנקבע בהסכם. לפיכך, לטענת הנתבעים, חלה ההלכה שלפיה, במקום שבו צדדים להסכם משנים בהתנהגותם את תנאיו של ההסכם הכתוב, מחייב השינוי בהתנהגות וגובר על התניות של ההסכם שבכתב.

15. באשר להוראת סעיף 4 בהסכם המשבצת, טענת הנתבעים היא, שהוראה זו, הקובעת ארבעה דברים שאותם "המיישבת מתחייבת בתקופת השכירות", כלל לא חלה עליהם. בהסכם הרלוונטי משנת 1996, התחייבות זו חלה על הסוכנות היהודית ולא על האגודה או על הנתבעים, ולכן אין מדובר בהפרת ההסכם מצד הנתבעים. בכל מקרה, אפילו הוראה זו חלה על האגודה או על הנתבעים, אין מדובר בהפרת הסכם לאור הוראת סעיף 4(ד) שלפיו התחייבות האגודה בסעיפים 4(א), (ב) ו-(ג) היא "בהתאם לתוכניות שיוצעו על-ידי המיישבת או בשמה למשכיר ושיאושרו על-ידי המשכיר". לפיכך, משהסכים המינהל לשימוש בלולים למטרה לא חקלאית בכך שחתם על תוכניות המתאר 777 ו-777א, יש לראות בחתימתו הסכמה לשימוש למטרה לא חקלאית על-פי סעיף 4(ד) בהסכם, כך שאין זו הפרת הסכם. בעניין זה טענו הנתבעים, שמאותו טעם, גם אין מדובר בהפרת ההסכם משנת 2005.

16. הנתבעים טוענים עוד, כי לא הוכח שהנתבעים משכירים את מבני הלולים המשמשים למחסנים וכי לא הובאה ראיה בעניין זה. בכל מקרה, אפילו היה מוכח שהמחסנים מושכרים, אין בכך, לטענתם, משום הפרה של ההסכם. בעניין זה מפנים הנתבעים אל פסק הדין בת"א (שלום ת"א) 59250/07 מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל נ' עיון יצחק (14.4.2011).

17. טענה נוספת של הנתבעים, כפי שכבר נאמר היא, כי אין יריבות בין המינהל לבין הנתבעים, חברי המושב. לטענתם, הנתבעים אינם צד להסכם המשבצת ואף לא הוכח שידעו על ההסכם ועל תוכנו, מה גם שאפילו לא נדרשו לאשר שהם מודעים לתוכנו.

הנתבעים חולקים על נימוקי המינהל שלפיהם ישנה יריבות ביניהם לבין המינהל. את טענתם זו מבקשים הם לסמוך על פסק-דינו של בית המשפט העליון בע"א 3298/92 צבי כץ נ' מינהל מקרקעי ישראל (1996) (להלן - צבי כץ), וכן על פסק-דינו של בית משפט השלום בת"א (שלום רחובות) 5051/98 מינהל מקרקעי ישראל נ' כפר הנגיד מושב להתיישבות שיתופית בע"מ (2004).

הנתבעים טוענים עוד, כי התביעה נגד הנתבעים התבססה מלכתחילה על עילת תביעה חוזית. לפיכך אין לקבל את טענת המינהל המבססת את היריבות בינו לבין הנתבעים על היותו בעליו של המקרקעין, בהיותה בגדר שינוי חזית או הרחבת חזית אסורים. מה גם, שככל שמדובר בעילה קניינית, לטענת הנתבעים, הוכח שבהסכמת המינהל לתוכניות המתאר החלות על המקום, הסכים לשימוש שעושים הנתבעים במקרקעין.

טענה נוספת של הנתבעים בעניין זה היא, כי הסכם המשבצת הוא חוזה שנוסח על-ידי המינהל, ולפיכך בהתאם לסעיף 25(ב1) בחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973, יש להעדיף פירוש של החוזה שהוא נגד הצד שהייתה לו עדיפות בעיצוב תנאיו. בעניין טענה אחרונה זו נעיר כבר עתה, שככל שהיא נסמכת על התיקון האחרון של חוק החוזים (חלק כללי), אין לקבלה. החוק שתוקן בין השאר בדרך של הוספת סעיף 25(ב1), תוקן רק לאחרונה, בחודש ינואר 2011 (ס"ח תשע"א מס' 2273 מיום 26.1.2011 עמ' 202), ולתיקון זה אין תחולה למפרע, כל עוד לא קבע המחוקק במפורש אחרת (ראו: ע"א 800/89 מיכאל ביטון נ' זיו קרסל, פ''ד מו(2) 651 (1992), בעמ' 655). מאחר שעניין לנו בחוזה שנערך ונחתם שנים קודם לתיקון החוק, ממילא שתיקון החוק אינו חל על החוזה הנדון.

18. הנתבעים טוענים עוד, כי מאחר שלטענתם, המינהל הסכים לפעילות הלא חקלאית במחסנים, השאלה היחידה שנותרה במחלוקת היא החיוב הכספי שהמינהל מבקש לחייב בו את הנתבעים. לטענתם, המינהל אינו יכול להסתמך על החלטה 1101 של מועצת מקרקעי ישראל, שכלל לא נדונה במסגרת התביעות הנדונות. בכל מקרה, החלטה זו עוסקת במקרים שבהם יאשר המינהל פעילות לא חקלאית בנחלות, ובסכום דמי השימוש שישלמו המתיישבים בגין פעילות זו. החלטה זו אינה מאפשרת מתן צו מניעה נגד מי שעוסק בפעילות לא חקלאית, אלא לכל היותר, מאפשרת למינהל לתבוע תביעה כספית נגד מי שמשתמש בנחלה למטרה שאינה חקלאית. בענייננו, כך לטענת הנתבעים, הוכח שהובטח לנתבעים שלא יצטרכו לשלם דבר בגין השימוש בלולים למחסנים.

בעניין זה הפנו הנתבעים לאמור בתצהירו של מר יגאל אבדר, שלטענתם לא נסתר. בין השאר הפנו לעובדות אלו: מתן היתר בניה בהסכמת המינהל לבניית הלולים; תוכנית המתאר 777 שאושרה בשנת 1994 בהסכמת המינהל, שלפיה ניתן לשנות את ייעוד שטחי הלולים לשימוש שאינו בהכרח חקלאי, לרבות למטרת מחסנים; חלק מתושבי אורה הגישו בקשות להיתרי בנייה שיתירו את השימוש, והדבר נעשה באישור משרד החקלאות ובהסכמת המינהל, הגם שהבקשות להיתרים לא אושרו מטעמים הקשורים בשטחם של הלולים; בהסכמת המינהל ולאור אימוץ דו"ח קדמון הופקדה תוכנית המתאר 777א; בשנת 1996 אימצה מועצת מקרקעי ישראל את מסקנות דו"ח קדמון בהחלטה 755, הקובעת את התנאים לשימוש לא חקלאי בנחלות, מסקנות דו"ח קדמון גם אומצו בהחלטת הממשלה משנת 1995, שמספרה 5180, וכן על-ידי המועצה הארצית לתכנון ולבנייה; אישור לשימושים לא חקלאיים בנחלות ניתן גם בדו"ח הועדה לרפורמה במדיניות מקרקעי ישראל מיום 7.4.1997, שהקים שר התשתיות דאז, אריאל שרון; היחידה לפיתוח עסקי המושבים מיסודן של תנועה המושבים בישראל והרשות לעסקים קטנים פרסמה הנחיות לחברי המושבים כיצד ליישם את מסקנות דו"ח קדמון ביעילות; רק בשנת 1998 נשלחו התראות לחלק מתושבי אורה על הכוונה לנקוט הליכים משפטיים אם לא יופסק השימוש הלא חקלאי בשטחי הלולים.

על סמך אלו, ועל סמך נסיבות נוספות שתוארו בתצהירו של מר יגאל אבדר, טוענים הנתבעים כי "הבינו" שלא יצטרכו לשלם בגין השימוש שלא למטרות חקלאיות במבני הלולים. אלו הן בתמצית אותן נסיבות: מושב אורה, השוכן בפרוזדור ירושלים, הוקם בשנות החמישים כמו מושבים נוספים, על-פי החלטת המדינה, המינהל והסוכנות, בתור ישובי ספר הקרובים לגבול דאז. פרנסת תושבי אורה התבססה על חקלאות ובעיקר גידול עופות ושיווק ביצים ולשם כך הוקצו שטחים לבניית הלולים. בתחילת שנות התשעים נעשתה חלוקה מחדש של ענף הלול, שלפיה ענף זה התרכז בעיקר במושבי הגליל והצפון. בשל כך, ויתרו מושבי מרכז הארץ, ובהם אורה, על מקור פרנסתם כנגד פיצוי שהוענק להם, כדי שיוכלו להסב את הלולים למקורות פרנסה חלופיים, שאינם חקלאיים ובהם מחסנים. גובה הפיצוי לא הספיק להסבת הלולים למחסנים, ומכאן, לטענת הנתבעים, "הובן על-ידי חברי המושב שלא תהיה דרישה לתשלום למינהל מקרקעי ישראל, וזאת מכיוון שהפיצוי הכספי הזעום שהתקבל מהמדינה לא לקח בחשבון תשלום נוסף למינהל מקרקעי ישראל". כך גם הסיקו הנתבעים משתיקתו הממושכת של המינהל, שלא יידרשו לשלם דבר. לטענתם, המינהל גם לא הביא עד כלשהו, שבאמצעותו יכול היה להוכיח שלא הובטח לנתבעים שלא יידרשו לשלם בגין השימוש במבני הלולים שלא למטרה חקלאית. לפיכך הימנעות זו מהבאת ראיה, פועלת לחובת המינהל. עוד טענו, כי יש לדחות את טענות המינהל, באשר למודעות הנתבעים לדרישות התשלום מאז שנת 1989, מאחר שהן נסמכות על מכתבים שצורפו לתצהירו של מר מיכאל דהן, ולגביהן נקבע כי המסמכים מהווים ראיה לעצם קיומם, אך לא לאמיתות תוכנם (עמ' 14 בפרוטוקול). לבסוף טענו הנתבעים בעניין זה, כי מניסיונם להגיע להסדר כספי עם המינהל, אין ללמוד על כך שלא הובטח לנתבעים שלא יידרשו לשלם דמי שימוש.

19. הנתבעים גם טענו כי התנהלותו של המינהל חסרת תום לב. זאת ביקשו לבסס על כך שהמינהל חזר בו מתביעות שהגיש נגד הנתבעים באותו עניין בשנת 1999, לאחר שתביעות אלו נמחקו מחמת חוסר מעש. בנוסף, במהלך הדיון התברר שבמינהל התקבלו שתי החלטות המסדירות את השימוש בלולים למטרת מחסנים, ושפעולה לפיהן הייתה חוסכת התדיינות רבה. הכוונה להחלטות 1651 (נ/3) ו-1849 (נ/2), שלפיהן במקום תשלום חורג ניתן לשלם דמי היוון, וכן ניתן לאשר חלקה ששטחה מעל 2.5 דונם. החלטות אלו הוסתרו ואף לא פורסמו באתר האינטרנט של המינהל.

20. לבסוף, ביקשו הנתבעים לדחות את הסתמכות המינהל בסיכומיו על פסק הדין שניתן בע"פ אורה, וזאת מטעמים אלו: הטענה שפסק-דין זה מקים מעשה בית-דין היא בגדר הרחבת חזית אסורה, שלא נטענה קודם לכן; פסק הדין אינו מקים מעשה בית דין מאחר שמדובר במקרקעין אחרים, השייכים לאגודה, בנסיבות שונות, בצדדים אחרים ובהליכים שונים (ההליך שם הוא הליך פלילי בשל עבירות לכאורה, לפי חוקי התכנון והבניה וכאן ההליך אזרחי).

ג. העובדות הרלוונטיות והשאלות הטעונות הכרעה

(1) העובדות הרלוונטיות

21. העובדות הרלוונטיות כמעט ואינן שנויות במחלקות. המחלוקת היא בעיקרה, במשמעות שמייחסים הצדדים לעובדות אלו.

מושב אורה, כמו אגודות שיתופיות אחרות להתיישבות חקלאית בארץ, מצוי על מקרקעי המדינה (הרשומים במרשם על שם הקרן הקיימת לישראל), המושכרים לאגודה על-ידי המינהל. ההסכם המסדיר זאת מכונה "הסכם המשבצת", בשל משבצת הקרקע שהושכרה כאמור, לאגודה. לתושביו של המושב, חברי האגודה, מוקצות נחלות והם בעלי רישיון ישיבה מכוח הסכמת האגודה לכך.

אין מחלוקת על כך שהנתבעים, תושבי אורה, כמו חלק ניכר מתושבי מושבי גב ההר, בנו בשנות החמישים לולים, על סמך היתרי בניה שניתנו להם לשם כך, אשר שימשו לגידול עופות בעיקר להטלה. בשנות התשעים, עקב שינוי מדיניות הממשלה בעניין ענף הלול, הועברה עיקר פעילותו של ענף זה לאזור צפון הארץ והגליל. בעקבות שינוי זה, נאלצו תושבי מושבי גב ההר לחדול מהמשך פעילותם בענף הלול והם אף קיבלו פיצוי כספי לכך מהמדינה. שינוי זה אף אילץ אותם למצוא מקורות פרנסה חלופיים. הנתבעים הסבו את הלולים לעסקים שונים, ובעיקר למחסנים.

22. הרקע לשינוי התעסוקתי במושבים חקלאיים והשתלשלות הדברים, לרבות החלטות הממשלה הרלוונטיות והחלטות מועצת מקרקעי ישראל בעניין, פורטו בהרחבה בפסק-דינה של כבוד השופטת ע' ארבל בבג"ץ פורום הערים, שניתן בחודש יוני האחרון. נביא תחילה את סקירת העובדות, כפי שהובאה בפסק-דין זה, ככל שהיא רלוונטית לענייננו.

אופן החכרת משבצות הקרקע למושבים ולקיבוצים נקבע בהחלטה מספר 1 של מועצת מקרקעי ישראל. כך הוסבר שם תוכנה של החלטה זו (בג"ץ פורום הערים, פסקה 2):

"בחינת השתלשלות העניינים מוליכה אותנו 45 שנה לאחור, אל החלטה מספר 1 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 17.5.1965, שנתקבלה מכוח סמכות המועצה לקבוע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל מינהל מקרקעי ישראל (להלן גם: המינהל), כאמור בסעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960. לפי ההחלטה, קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד. סעיפים 4-3 להחלטה קובעים כי במושבים תוחכר קרקע חקלאית במתווה של נחלות, שיוחכרו ישירות למתיישב במושב בתיאום עם האגודה. במסגרת זו, יסווגו החלקות באותיות א' ב' וג', כשחלקה א' - הרלוונטית לענייננו - מיועדת למגורי החקלאי, להקמת מבני משק ולעיבוד חקלאי. בקיבוץ יוחכרו הנחלות לקיבוץ עצמו ... משך תקופת החכירה בשתי צורות ההתיישבות יעמוד על 49 שנים, עם אפשרות לתקופה נוספת של 49 שנים. סעיף 5 להחלטה מעמיד את דמי החכירה שישלם החוכר על 2% מן ההכנסה הנורמטיבית הנקייה שהנחלה אמורה להניב. בעת הגשת העתירות דנן, עמד סכום דמי החכירה השנתיים על כ-680 ש"ח לנחלה. סעיף 7 להחלטה מוסיף כי חוכר של קרקע חקלאית חייב להתגורר בנחלה, וכן חייב הוא 'לנצלה ולעבדה ברציפות ובקביעות למטרות לשמן הוחכרה הקרקע'. סעיף 10 להחלטה קובע כי בהסכמי החכירה של הנחלה ייקבע כי במקרה שבו ישונה ייעודה של קרקע חקלאית, יפקע הסכם החכירה, והקרקע תוחזר למינהל לצד מתן פיצוי לחוכר".

23. בעניין שימוש לא חקלאי בנחלות שבמושבים, הובאה הסקירה הבאה בפרק שעניינו "המצב קודם להחלטה 1101: תעסוקה לא חקלאית במושבים" (שם, פסקאות 6-5):

"בתחילה, לא נתאפשר בדרך כלל, לבעלי הזכויות, לקיים שימוש לא חקלאי בנחלות שבמושבים. ואולם, עם הירידה שחלה ברבות השנים ביכולת להתפרנס מענף החקלאות, והמשברים שליוו את הענף, החלה להסתמן הגמשה בגישה הקטגורית כלפי תעסוקה לא חקלאית. כך, למן המחצית השנייה של שנות ה-80, נתקבלו בגופי המינהל החלטות שונות שאפשרו לבעל הזכויות בנחלה לבצע שימושים לא חקלאיים בחלקה א' של הנחלה. גם במצב דברים זה, הוסיפו חקלאים רבים לעשות שימוש לא-חקלאי בלתי מוסדר בנחלותיהם בהיקפים ניכרים. על רקע זה, הוקמה בשנת 1994 ועדה שביקשה לבחון 'היבטים מרחביים פיזיים וארגוניים' של 'פעילות יצרנית נוספת במשק המשפחתי' (להלן: ועדת קדמון). ועדת קדמון מצאה כי על אף שבמרבית המקרים, רצוי לרכז את התעסוקה הלא חקלאית במרכז מלאכה אחד ביישוב החקלאי, הרי שבהתחשב במציאות שנוצרה, לרבות מצב המשק החקלאי, התכנון הפיסי של חלקה א' והמבנים החקלאיים העומדים בחלקה זו כאבן שאין לה הופכין, יש מקום לאפשר תעסוקה לא-חקלאית גם בחלקה א'. במסגרת זו, הומלץ להתיר שימושים לתעסוקה לא חקלאית בחלקה א' בהיקף של 500 מ"ר, במקרה של הסבת מבנה חקלאי קיים, ו-300 מ"ר, במקרה של הקמת מבנה חדש. אופי השימושים במבנים אלה הוגבל לתעשייה חקלאית זעירה, שירותי משרד, שירותי אחסנה ותיירות כפרית, ונאסרה השכרתם לצדדים שלישיים.

מועצת מקרקעי ישראל אימצה את דו"ח ועדת קדמון וקיבלה על בסיסו את החלטה 755. במסגרת ההחלטה נקבע, בין היתר, כי השימוש לתעסוקה לא חקלאית בחלקה א' של הנחלה יוּתַר על-פי תכנית או במסגרת היתר לשימוש חורג; בד בבד עם שימוש זה יחויב החוכר להתגורר בנחלה ולעבּדהּ; המבנה המשמש למפעל, שכפי שהומלץ על-ידי ועדת קדמון, גודלו יגיע ל-500 מ"ר במבנה מוסב ול-300 מ"ר במבנה חדש, יהיה חלק אינטגראלי מן הנחלה ולא תותר העברת הזכויות בו לרבות בדרך של שותפות או השכרה; ועבור חובות עבר בגין שימוש לא חוקי, ישולמו רטרואקטיבית דמי שימוש בשיעור 10% לשנה מערך הקרקע לאותו שימוש. בצד זה, לא אימצה המועצה את המלצתה של ועדת קדמון להקים מרכזי מלאכה. תחת זאת נקבע, כי פעילות לא חקלאית תוגבל אך לחלקה א' של הנחלה".

24. לאחר תהליכים שונים, שעליהם עמד בית המשפט בהרחבה (שם, פסקאות 16-6), התקבלה בחודש מרץ 2007 החלטה 1101 של מועצת מקרקעי ישראל, שתוכנה ותכליתה, הובאו אף הם בפסק הדין בבג"ץ פורום הערים, תחת הכותרת "החלטה 1101 - שימוש לתעסוקה לא חקלאית בחלקת המגורים של הנחלה" (פסקה 17):

"בצד החלטה 979, שהסדירה את זכויות המגורים בחלקת המגורים ביישובים החקלאיים, קיבלה המועצה את החלטה 1101, הקובעת את התנאים לקיומה של תעסוקה לא חקלאית במושבים. כפי שציינה המדינה, ביסוד ההחלטה עמד רצון להתחשב במציאות שנוצרה בשטח מן הצד האחד, ובצורך לצמצם את מימדיה של תופעה זו, מן הצד השני. על רקע זה, נקבע בסעיף 2 להחלטה 1101, כי המבנה המיועד לתעסוקה לא חקלאית - ששטחו הכולל לא יעלה על 500 מ"ר - ימוקם בחלקת המגורים, ובה בלבד. עם זאת, במקרים חריגים, יאשר המינהל שימוש לתעסוקה לא חקלאית בשטח חלקה א' שמחוץ לחלקת המגורים. בשונה מהחלטות קודמות, נכללו בהחלטה 1101 זכויות הבנייה להקמת מבני קיט כפרי, בגדר 500 המ"ר המוקצים לתעסוקה לא חקלאית בחלקה א' של הנחלה.

סעיף 3 להחלטה קובע כי בהימצא תכנית מאושרת המתירה שימוש לתעסוקה לא חקלאית, יישא בעל הזכויות בנחלה בדמי חכירה מהוונים בשיעור של 91% משווי הקרקע -אם היטל השבחה אינו חל על בעל הזכויות -ובשיעור של 46% אם ההיטל חל עליו. אם שולמו בעבר דמי חכירה מהוונים בגין שימושים לתעסוקה לא חקלאית, לא יוטל על החוכר תשלום נוסף. אם הותרה תעסוקה לא חקלאית בדרך של אישור לשימוש חורג המוגבל בזמן, יישא בעל הזכויות בנחלה בדמי הרשאה בגובה 5% לשנה משווי הקרקע המשמשת לתעסוקה לא חקלאית לכל תקופת ההיתר. על התשלומים האמורים לא תינתן ההנחה הניתנת לאזורי עדיפות לאומית.

פרק מרכזי בהחלטה מוקדש להסדרת חובות עבר בגין שימושים לא חוקיים, עניין המשמש, כאמור, גם תנאי לעיגון זכויות המגורים בהחלטה 979, ונקבע כאחת ממטרותיה של ועדת הבר. סעיף 4 להחלטה קובע, כי עבור שימושים לא חוקיים בתקופה שקדמה להחלטה, ישלם בעל הזכויות בנחלה למינהל, תשלום בשיעור של 5% מערך הקרקע ששימשה לתעסוקה לא חקלאית, לכל שנה שבה נעשה שימוש כאמור, ולא שולמה תמורתו. כדי לתמרץ הסדרה מהירה של חובות העבר, נקבע כי בעל זכויות שיסדיר בתוך שנתיים מאישור ההחלטה את השימושים הלא מוסדרים בנחלה, יחויב בתשלום 5% בגין חובות העבר, רק עבור 4 השנים שקדמו להחלטה, משמע עד לסכום מרבי של 20% מערך הקרקע, אפילו משך השימוש היה ארוך יותר. בגין חובות עבר שנוצרו ממועד אישור החלטה 1101 ועד למועד הסדרת השימושים הבלתי חוקיים בנחלה, יידרש בעל הזכויות לשלם סך של 5% מערך הקרקע לשנה.

רכיב אחרון בהחלטה 1101 הנוגע לענייננו, עוסק באפשרות הניתנת לבעל הזכויות בנחלה להשכיר את המבנה המשמש לתעסוקה לא חקלאית. בסעיף 5 להחלטה נקבע, כי במקרה שבוצעה עסקה לתעסוקה לא חקלאית לפרק זמן של 49 שנה על-פי תכנית שבתוקף (להבדיל מהיתר לשימוש חורג), ובעל הנחלה שילם בגינה דמי חכירה מהוונים מלאים, ניתן יהיה להשכיר את השטח המשמש לתעסוקה לא חקלאית, אך לא למוכרו או לפצלו מתוך הנחלה".

25. בסופו של דבר אישר בית המשפט העליון, בהרכב של שבעה שופטים את שתי ההחלטות של מועצת מקרקעי ישראל, שנדונו לפניו, החלטה 979 שאינה רלוונטית לנו, והחלטה 1101 הרלוונטית לנו, תוך קביעת הסתייגויות ביחס לכל אחת מההחלטות. בעניין החלטה 1101 נקבע כי יש "לבטל את סעיף 5 להחלטה 1101 המתיר השכרה של מבנים לתעסוקה לא חקלאית בנחלה" (שם, פסקה 107. ראו גם פסקאות 114 ו-148).

כבוד השופטת ע' ארבל מסיימת את פסק הדין במסקנות היפות גם לענייננו (שם, פסקה 148):

"השנים חלפו, מדינה קמה, וברבות הזמן הומרו הצרכים, התחלפו ההעדפות ונחלש האתוס. גם עתה לא פס מקומה של התיישבות החקלאית ולא נס ליחם של הרעיונות שעמדו ביסודה. ואולם בצד ההכרה בחשיבות פועלה של התיישבות זו וייחודה, יש לתת את הדעת למציאות המשתנה, לתמורות הכלכליות ולהכרח שבפעולה לפי הסדרים חוקיים ברורים ומוגדרים מראש. ההסדר שנקבע בהחלטות 979 ו-1101, על מרבית היבטיו, זולת אלה שצוינו, מאזן לטעמי ונותן משקל הולם למציאות המורכבת, לעבר וגם להווה, להתיישבות החקלאית וגם להתיישבות העירונית, למאמץ שהושקע ולתמורה שראוי שתינתן בגינו, לשינוי וגם להתחדשות".

(2) השאלות הטעונות הכרעה

26. עניינה של התביעה שלפנינו היא כאמור, בטענת המינהל, כי על הנתבעים, תושבי אורה, להסדיר את השימוש הלא חקלאי בנחלותיהם ובמבנים ששימשו בעבר ללולים. הסדרה זו כוללת את הסכמת המינהל לשימושים אלו ותשלום דמי השימוש המתחייב מכך.

טענות הנתבעים בתמצית הן כי אין יריבות ביניהם לבין המינהל. בנוסף לכך, טענתם העיקרית היא, שמצבם שונה מזה של שאר חברי המושבים בארץ, וכי הובטח להם שלא יידרשו לשלם דמי שימוש עבור שימוש לא חקלאי במבני הלולים. לחלופין, הוצג להם מצג שלפיו אמנם לא יחויבו בתשלום כאמור, וזאת בין מצג מפורש, בין מצג שנעשה בשתיקה או במשתמע.

על רקע אלו, נפנה עתה לשאלות הטעונות הכרעה בענייננו. שאלות אלו הן בעיקרן, שתיים: האחת, עניינה בשאלת היריבות שבין הנתבעים לבין המינהל. השנייה, היא השאלה, אם אמנם ניתנה לנתבעים הבטחה מפורשת, משתמעת או בכל דרך אחרת, כי לא יידרשו לשלם דמי שימוש עבור השימוש למטרה לא חקלאית במבני הלולים. משאלה זו נגזרות שאלות נוספות, שאליהן נידרש בהמשך הדברים.

ד. דיון ומסקנות

(1) שאלת היריבות בין המינהל לבין הנתבעים

27. נקדים ונאמר, כי הגם שישנם פסקי-דין רבים שניתנו על-ידי הערכאות השונות, העוסקים בסכסוכים שונים בין חברי אגודות שיתופיות שהם בני רשות בנחלות במושבים חקלאיים לבין המינהל, ישנה פסיקה מועטה מאד העוסקת בשאלת היריבות שבין המינהל לבין אותם תושבי המושבים. דומה כי לא בכדי, שכן יש להניח שככלל, אותם חברי מושבים, לא העלו בדעתם שבהיותם יושבים במעמד של בני רשות על מקרקעי המדינה, המנוהלים בידי מינהל מקרקעי ישראל, יכולים הם להעלות טענה שאין יריבות ביניהם לבין בעלי המקרקעין.

28. כפי שטען המינהל בצדק, מאחר שזכותם של הנתבעים להחזיק בנחלה נובעת מהסכמת האגודה, שזכותה נובעת מחוזה המשבצת, חלות על הנתבעים אותן מגבלות החלות על זכות החזקה של האגודה במקרקעין. עוד טען המינהל, כי מעצם בעלותו במקרקעין, קמה יריבות בינו לבין כל מחזיק בו, לרבות הנתבעים. זכות הבעלות עומדת כלפי כולי עלמא, בלא צורך בהתקשרות חוזית או אחרת, והיא כוללת את כלל הזכויות הקיימות בנכס, לבד מאלו שנשללו לפי דין או הסכם. כך גם, אם הנתבעים אמנם אינם כפופים להסכם המשבצת, אזי ממילא שהם נעדרים זכות להשתמש במקרקעי המינהל ללא הסכמתו.

המינהל הפנה בעניין זה לפסק-דין קודם שניתן על-ידי בת"א (שלום ירושלים) 12855/08 מינהל מקרקעי ישראל נ' דוד קראבאט (14.4.2011), ונראה שהדברים שנאמרו שם יפים גם לענייננו. כאמור שם (בפסקה 18):

"הנתבע [חבר האגודה] לא טען להיעדר יריבות בינו לבין התובע [המינהל], אלא טען כי מאחר שאינו צד להסכם המשולש, אזי לכאורה, אין התובע יכול לתבוע אותו בעילה חוזית. בפועל, טענה זו היא דרך עקיפה לטעון להיעדר יריבות, ואין לקבלה. כפי שטען התובע בצדק, חתימת הנתבעת [האגודה] על ההסכם המשולש, איננה חתימה של גוף ערטילאי. זו חתימה של האגודה בשם חבריה, ובהם הנתבע. כך גם ההרשאה שנתן התובע לאגודה, ניתנה מכללא גם לנתבע, המחויב לנהוג על-פי הוראות ההסכם המשולש.

כך גם טען התובע בצדק, כי הנתבע אינו יכול להסתמך על ההסכם המשולש שמכוחו הוא בר רשות במקרקעין, ובה בעת לטעון שאינו מחויב לנהוג על-פיו, כל זאת בעוד שההסכם הוא זה שמעניק לו את הרשות להשתמש במקרקעין. מערכת היחסים שבין הנתבעת לתובע מבוססת אמנם על ההסכם המשולש שהנתבע אינו צד לו, אולם הנתבע שואב את זכותו כבר רשות במקרקעין מכוח ההסכם. לכן הנתבע אינו יכול לטעון להיעדר יריבות, להיעדר עילה חוזית, או כל טענה אחרת שבאמצעותה הוא מנסה להתנער מההסכם שהוא פועל מכוחו ועל-פיו, ושמכוחו ניתנו לו זכויותיו במקרקעין".

29. אינני מקבלת את טענות הנתבעים באשר להיעדר יריבות ביניהם לבין המינהל, וכך גם איני סבורה שניתן להסתמך על פסקי הדין שאליהם הפנו.

תחילה טענו הנתבעים, שהמינהל לא הוכיח שהם ידעו על הסכם המשבצת ועל תוכנו, מה גם שאפילו לא נדרשו לאשר שהם מודעים לתוכנו. טענה תמוהה זו ראויה להידחות מהטעם הפשוט, שעצם ישיבת הנתבעים במשך שנים רבות על מקרקעי המדינה המנוהלים בידי המינהל מהווה ראייה לידיעתם, מכוח מה כל אחד מהם יושב בכל אחת מהנחלות כבר רשות. חזקה על כל אדם, שהוא יודע שאינו יכול לשבת במשך שנים על מקרקעין שאינם שלו, או שלא הורשה לשבת בהם, בין מכוח שכירות, בין מכוח רשות ובין בדרך אחרת. אם אינו יודע זאת, אזי חזקה עליו שהוא גם יודע שהוא משיג את גבולו של בעל המקרקעין, על כל המשתמע מכך. לפיכך, אין לקבל את הטענה כאילו לא הוכח שהנתבעים מודעים להסכם המשבצת.

30. הנתבעים סמכו את טענתם בדבר היעדר יריבות ביניהם לבין המינהל בין השאר, על פסק-דינו של בית המשפט העליון משנת 1996 בעניין צבי כץ. אולם פסק-דין זה אינו רלוונטי לשאלת היריבות שבין הנתבעים לבין המינהל. עניינו שונה בתכלית וכך גם מסקנותיו של פסק הדין, ואין בו כדי לתמוך בטענות הנתבעים.

באותו עניין נדון ערעורם של בעלי משק וחברי מושב שיתופי, שביקשו להגיש בקשה להיתר בניה לבניית לול בנחלה שלהם. תנאי לקבלת היתר הבניה הוא חתימת בעל המקרקעין, ובאותו עניין, היה זה המינהל, אשר סירב לחתום מבלי שתינתן הסכמת האגודה. בית המשפט נדרש להכריע בשאלה אם דרושה הסכמת האגודה כדי שהמינהל יחתום חתימת בעלים. בפסק הדין, שניתן על-ידי כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן, נקבע כי הסכם המשבצת נחתם בין המינהל לבין האגודה, ואילו מערכת היחסים שבין האגודה לבין חבריה הוסדרה בתקנון. האגודה, שוכרת המקרקעין, היא שאחראית כלפי המינהל המשכיר, והיא משמשת זרועו הארוכה של המינהל בשמירת האינטרסים שלו כבעל זכות הבעלות במקרקעין. על-פי התקנון, האגודה היא בעלת הסמכויות לשמור על אופיו של המושב ולפקח על הבניה שנבנית בו. לפיכך קבע בית המשפט, שאכן ראוי שהמינהל כבעל הקרקע ידרוש את הסכמת האגודה בטרם יסכים למתן היתר בניה.

מאותו טעם, גם איני סבורה שיש בפסק-דינו של בית משפט השלום ברחובות, שהוזכר על-ידי הנתבעים, כדי לתמוך בטענת היעדר היריבות (ת"א (שלום רחובות) 5051/98 מינהל מקרקעי ישראל נ' כפר הנגיד מושב להתיישבות שיתופית בע"מ (2004)). יחד עם זאת נעיר, שבאותו פסק-דין, הזכיר השופט מספר פסקי-דין של בתי משפט השלום והמחוזי, שבהם נקבע שישנה יריבות בין חבר האגודה לבין המינהל, בין מכוח הסכמת הצדדים שעניין זה לא היה שנוי במחלוקת ביניהם, ובין על-פי קביעת בית המשפט, שעליה, משום מה חלק כבוד השופט. כך שגם לדידו, מסקנתו שעליה כאמור, אני חולקת, מהווה לכל היותר קביעה של שופט יחיד של בית משפט שלום, שכמובן שאינה מנחה ועל אחת כמה וכמה, שאינה מחייבת.

31. טענה נוספת שטענו הנתבעים הייתה, כי מלכתחילה, התביעה נגדם התבססה רק על עילה חוזית, ולכן לטענתם, אין לקבל את טענת המינהל המבססת את היריבות בינו לבין הנתבעים על טענה קניינית המבוססת על היותו בעליו של המקרקעין. לטענת הנתבעים, טענה זו היא בגדר שינוי חזית או הרחבת חזית אסורים. עוד טענו בעניין זה, כי ככל שמדובר בעילה קניינית, הרי שלטענתם, הוכח שבהסכמת המינהל לתוכניות המתאר החלות על המקום, הסכים לשימוש שעושים הנתבעים במקרקעין.

ככל שהדברים אמורים בטענה של שינוי חזית אסורה או הרחבת חזית אסורה, הרי שאין לקבלה. אין בטענת המינהל המבססת את היריבות שבין הצדדים על נימוק קנייני, כדי להוות הרחבת עילת התביעה או שינויה. מדובר בנימוק משפטי השולל את טענת היעדר היריבות שבין הצדדים מכוח העובדה שהמינהל הוא כאמור, בעליו של המקרקעין שעליו יושבים הנתבעים. כפי שנפסק פעמים רבות, "טענה משפטית הנמצאת בגדרה של מסגרת עילת התביעה, והנובעת מהנתונים העובדתיים והמשפטיים הפרוסים בפני בית המשפט והצד שכנגד", איננה בגדר הרחבת חזית אסורה (ע"א 9803/01 תחנת שירות ר"ג בע"מ נ' סונול ישראל בע"מ, פ"ד נח(3) 105, 117 (2004) (פסקה 13), שניתן על-ידי כבוד השופט א' א' לוי. ראו גם: ע"א 2306/04 תשתיות נפט ואנריה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון (2007), בפסקה 10).

32. נמצא אפוא, כי אין לומר שאין יריבות משפטית בין המינהל לבין הנתבעים, ולפיכך דינה של טענה זו של הנתבעים להידחות.

(2) הבטחה מינהלית, מצג, מניעות או השתק

33. המחלוקת הנוספת בין הצדדים, שהיא גם המחלוקת העיקרית, עניינה בטענת הנתבעים שלפיה ניתנה להם הבטחה מפורשת או משתמעת כי לא יידרשו לשלם דמי שימוש עבור השימוש למטרה לא חקלאית במבני הלולים, או כי כך הובהר להם בדרך אחרת. כפי שכבר נאמר, מעניין זה נגזרים עניינים נוספים, שאליהם נידרש בהמשך הדברים.

34. כפי שטען המינהל בצדק רב, המדינה ורשויותיה אינן מבטיחות ואינן מעניקות זכויות, הטבות או כל כיוצא באלו, אלא בדרכים ברורות ומפורשות. אין בעניין זה מקום להסקת מסקנות משתיקות או מרמזים. כך ככלל, וכך במיוחד במקום שבו גם לא הייתה שתיקה, ולא היה מקום להסקת מסקנות כמו אלו שביקשו הנתביעם לטעון שהסיקו או שהבינו.

נקדים ונאמר, כי אין חולק שדרישת המינהל לכך שהנתבעים המבקשים להשתמש במבני הלולים שלא למטרה חקלאית יעשו כן בהסכמת המינהל ולאחר תשלום דמי שימוש, אינה ייחודית ביחס לנתבעים. כפי שעמדנו על כך קודם לכן, מדובר בהחלטה של מועצת מקרקעי ישראל התקפה ביחס לכל בני המושבים חברי האגודות השיתופיות, אשר מיושמת באופן שיוויוני ביחס לכל אלו שההחלטה רלוונטית לגביהם. טענת הנתבעים שהם "בנים מועדפים" הזכאים ליחס מיוחד, לא רק שהיא תמוהה ויש בקבלתה כדי להביא לפגיעה של ממש בערכי השוויון, אלא שלשם הוכחתה, היה על הנתבעים להצביע על ראיות ברורות, חד-משמעיות ופוזטיביות המבססות זאת. העובדה שלטעת הנתבעים, כך הם הבינו, כך הסיקו, כך השתמע או כל כיוצא באלה הנמקות שונות, ואף משונות, רחוקה מלהוות נימוק שיכול להצדיק את טענותיהם.

35. כל טענותיהם של הנתבעים בדבר "מצגים", "דברים משתמעים", הבטחות כאלו ואחרות והסקת מסקנות שונות מפעולות של רשויות השלטון ומהחלטותיו, מהוות למעשה טענה בדבר "הבטחה מינהלית" או "הבטחה שלטונית" שלכאורה הובטחה להם. לטענתם, תוכנה של "הבטחה" יוצאת מן הכלל זו, הוא שהם - ורק הם - יזכו במעמד מועדף, מיוחד ושונה משאר חברי המושבים בארץ, וכי הם - ורק הם - יהיו פטורים מתשלום דמי שימוש במקרקעין, וזאת באופן חריג, מיוחד ויוצא מן הכלל, שיחול עליהם בשונה מכל שאר חברי המושבים בארץ. טענה משונה - יש לומר - מעין זו, חייבת להיות מבוססת על הבטחה מפורשת וחד-משמעית ואינה יכולה להיות מוסקת, באופן סובייקטיבי, על-ידי הנתבעים או מי מטעמם.

36. כפי שנפסק פעמים רבות, אין די באמירה שהייתה הבטחה מינהלית. אלא, על הטוען זאת להוכיח שהבטחה מעין זו אמנם ניתנה, וכי הייתה מפורשת וברורה וכי לא ניתן להטיל ספק בעצם נתינתה. רק משהוכחו שני תנאים אלו, ניתן לבחון את שאר התנאים המבססים הבטחה שלטונית מחייבת, ובהם: שנותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה; כי נתן אותה מתוך כוונה להקנות לה תוקף משפטי מחייב; כי הוא בעל יכולת למלאה; כי הצד השני הבין אותה כמחייבת. גם אז, עדיין יש לבחון אם לא קיים צידוק חוקי לשנות מן ההבטחה או לבטלה.

תנאים אלו לביסוסה של הבטחה שלטונית מחייבת נקבעו בבג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1) 673, 676 (1975), ומאז חזר עליהם בית המשפט העליון בפסקי דין רבים. ראו בעניין זה את האמור בפסק-דינה של כבוד השופטת א' פרוקצ'יה בבג"ץ 8634/08 שם טוב אלחננוב נ' משטרת ישראל - אגף משאבי אנוש (16.11.2010), (בפסקה 30) וכן ראו את פסקי הדין הרבים המוזכרים שם:

"כדי שהבטחה מינהלית תחייב את נותנה, יש להוכיח, בראש וראשונה, כי היא אכן ניתנה. שנית, עליה להיות מפורשת וברורה, ולא מוטלת בספק. יתר התנאים המצטברים הנדרשים לקיום הבטחה מינהלית בת תוקף הם: כי נותן ההבטחה היה בעל סמכות חוקית לתיתה; כי הוא נתן אותה מתוך כוונה להקנות לה תוקף משפטי; כי הוא בעל יכולת למלא אחריה, וכן כי הצד השני הבין אותה כמחייבת. על תנאים אלה מתווסף התנאי כי לא קיים צידוק חוקי לשנות מההבטחה או לבטלה (פרשת סאי-טקס, בעמ' 676; בג"ץ 580/83 אטלנטיק חברה לדייג וספנות בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר, פ"ד לט(1) 29, 36 (1985) ...; פרשת ארצי, פסקה 44; פרשת גדות, בעמ' 779-780; בג"ץ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1) 694, 706 (2003) ...; שטיין, בעמ' 270; שרגא ושחר, בעמ' 317-331). הנטל להוכחת קיומה של הבטחה שלטונית מוטל על הטוען לה (בג"ץ 3978/06 מימוני נ' צבא הגנה לישראל, פסקה 14 (29.6.2008)). אם מבקשת הרשות לטעון כי קיים צידוק חוקי לסטות מן ההבטחה, הנטל לבססו מוטל על הרשות הציבורית (בג"ץ 250/78 אביוב נ' שר החקלאות, פ"ד לב(3) 742, 748 (1978))".

37. המינהל טען בצדק, שהנתבעים לא הוכיחו כי שני התנאים הראשונים התקיימו. לא הוכח שאמנם ניתנה הבטחה, ובוודאי שלא הוכחה הבטחה מפורשת וברורה, שאין ספק לגביה.

טענות הנתבעים בעניין קיומה של הבטחה נסמכות, כאמור בטענות המינהל, על שלושה אלו: האחד, הרפורמה בענף הלול וביטול מכסות ההטלה של חברי מושב אורה, כנגד פיצוי כספי מהמדינה. דבר שלטענתם גרם להם לאובדן יכולת פרנסה מחקלאות. השני, הכנתן ואישורן של תוכניות מתאר, שעליהם חתם המינהל. השלישי, החלטות מועצת מקרקעי ישראל ופעולות שונות של המדינה שהביאו להסדרת הפעילות הלא חקלאית בנחלות שבמושבים.

אולם כאמור, כפי שטען המינהל, וכפי שהובהר בבג"ץ פורום הערים, שלושת קבוצות העובדות האמורות אינן ייחודיות לנתבעים, חברי מושב אורה. מדובר בנסיבות המשותפות לכל מושבי גב ההר באזור ירושלים, ואף לכל חברי המושבים בארץ.

כך גם מקובלות עליי טענות המינהל ביחס לכל אחת מקבוצות העובדות, שעליהן עמדנו קודם לכן, ולהשלמת הדברים, נביא את עיקרי טענותיו ביחס אליהן.

38. ביטול מכסות ההטלה - אין מחלוקת שחברי מושב אורה, כמו גם חברי מושבים אחרים בגב ההר שבאזור ירושלים, ויתרו על מכסות ההטלה כנגד פיצוי כספי שאותו קיבלו מהמדינה (ראו בעניין זה את עדותו של מר יגאל אבדר מטעם הנתבעים, בעמ' 30 שורות 19-10, וכן את עדותו של מר יונתן בשיא, שגם העיד מטעם הנתבעים, בעמ' 36 שורות 12-6, עמ' 37 שורות 26-21, עמ' 37 שורה 24).

הנתבעים לא הביאו אף ראייה הקושרת בין ביטול מכסות ההטלה לבין הסדרת השימוש בלולים למטרה לא חקלאית, גם אם בפועל, ביטול המכסות היה הסיבה לכך. מכל מקום, אין מחלוקת שעם ביטול המכסות, קיבלו הנתבעים פיצוי מהמדינה. העובדה שלטענתם, לא היה בפיצוי כדי להספיק אפילו להסבת הלולים למטרות אחרות, אינה רלוונטית לתביעות הנדונות, ובוודאי שאין בכך כדי להוות פטור מתשלום אחר, שנקבע כדין בהחלטות מועצת המינהל. לא זו בלבד, כפי שנאמר בעניין זה ב בגץ פורום הערים, השינויים במושבים החקלאיים, שהובילו את חברי המושבים לשנות את עיסוקיהם מחקלאות לתחומים אחרים, אף הם לא היו רק מנת חלקם של הנתבעים. לנוכח כל אלו, נקבעו הסדרים על-ידי הממשלה ועל-ידי מועצת מינהל מקרקעי ישראל שאפשרו לחברי המושבים לשנות את עיסוקיהם ואת מקורות פרנסתם וכן להביא לשינוי ייעודם של חלקי נחלה שנועדו קודם לכן לחקלאות בלבד. אולם כאמור, הדבר הצריך עמידה בדרישות שעליהם עמדנו קודם לכן, ובין השאר תשלום דמי שימוש כפי שנקבעו.

39. שינוי תוכניות המתאר התקפות ביחס למקרקעין במושב אורה - כפי שנאמר גם בבג"ץ פורום הערים, וכפי שנקבע במפורש בהחלטה 1101 של מועצת מקרקעי ישראל, הסדרה תכנונית על-פי חוקי התכנון והבניה, שלפיה ישונה הייעוד של חלק הנחלה שאליו מתייחסת ההחלטה, מייעוד לשימוש חקלאי לייעוד לשימוש אחר, הוא תנאי הכרחי להסכמת התובע לשימוש לא חקלאי, אך דרושים גם תנאים נוספים. שכן, מבלי שתיעשה התאמה של תוכנית המתאר, כך שתאפשר זאת, יהווה השימוש למטרה לא חקלאית בניגוד לתוכנית המתאר, עבירה על חוקי התכנון והבניה. אולם אין בכוחה של תוכנית מתאר, כדי לשנות זכויות קנייניות, ואף אין בה כדי לשנות חיובים הסכמיים הנובעים מחוזה. אכן, המינהל הסכים לשינוי בתוכנית המתאר, אולם הסכמתו מהווה אך הסכמה לשינוי הייעוד מבחינה תכנונית. אין בהסכמה זו כדי להוות ויתור על הסכמתו לשימוש בלולים שלא למטרה חקלאית מבלי שהנתבעים יעמדו בכל תנאי ההחלטה, ובהם תשלום דמי שימוש. הסכמת המינהל, הדרושה לשם אישור תוכנית מתאר מהווה הסכמה לשינויה של תוכנית המתאר ולא דבר מעבר לכך. בוודאי שאין באותה הסכמה משום ויתור על הוראות שנקבעו בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל, או ויתור על תניות והסכמות שנקבעו בהסכם המשבצת או בכל מקום אחר בדבר התנאים שבהם על הנתבעים לעמוד כתנאי לשימוש בלולים שלא למטרה חקלאית.

בכל מקרה, אמנם תוכנית המתאר מאפשרת מבחינה תכנונית בלבד, את השימוש החורג שנעשה במבני הלולים, אולם אין מחלוקת שאין בידי הנתבעים היתרי בניה כדין המתירים זאת. כך שבכל מקרה, אין לומר שהשימוש במבני הלולים שלא למטרה חקלאית נעשה כדין, וכי אינו מהווה עבירה על חוקי התכנון והבניה, ובהם עבירה לפי סעיף 204 בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, כטענת המינהל.

40. הליכים והחלטות להסדרת שימוש שאינו חקלאי בנחלות בכל המושבים בארץ - הכוונה היא להחלטות מועצת מקרקעי ישראל, והליכים להסדרת שימושים לא חקלאיים בנחלות, שנעשו בעקבות החלטות שלטוניות שונות ופעולות שלטויונת שקודמו בעניין זה. כפי שעמד על כך בית המשפט העליון בהרחבה בבג"ץ פורום הערים, וכפי שעמדנו על כך קודם לכן, כל אותן החלטות של מועצת מקרקעי ישראל ושל הממשלה וכל אותם דו"חות של ועדות שנדרשו לעניין הסדרת השימושים הלא חלקאיים בנחלות שבמושבים, עסקו בהסדרת עניין זה ביחס לכל המושבים. כך גם החלטות 256 ו-755 של מועצת מקרקעי ישראל, שקדמו להחלטה 1101, וכך גם החלטה 1101. לא רק שלא הוכח שנקבע או הוסכם על הסדר חריג או ייחודי דווקא למושב אורה, אלא שמכל אותן החלטות שאליהן הפנו הנתבעים ושהוזכרו על-ידיהם עולה בבירור, שבכולן נקבע הסדר אחיד לכל המושבים וכי אין אבחנה כלשהי בין המושבים שעליה יכולים הנתבעים לבסס טענה מטענותיהם.

עוד עולה מכל אותן החלטות, פעולות ודו"חות, שהסכמת המינהל להסדרת השימוש למטרה לא חקלאית בנחלות מותנית בהסכמת המינהל ובתשלום דמי שימוש חורג, מעבר לתשלום הרגיל המשולם בגין השימוש הלא חקלאי. כך המליצה ועדת קדמון (בסעיף 2.3(ד)), כך נקבע בהחלטה 256 של מועצת מקרקעי ישראל משנת 1989 (סעיף 2.6) ובהחלטה מס' 755 משנת 1996 (בסעיף 11). כך גם נאמר בהנחיות היחידה לפיתוח עסקי במושבים (בסעיף 4), וכך כאמור, גם נקבע בהחלטה 1101.

מכאן, שלא רק שלא הוכחה טענת הנתבעים שעניינם חריג או מיוחד, אלא שמתעצמת התמיהה, מהיכן שאבו הנתבעים את טענותיהם כי הם ראויים ליחס חריג, שונה או מועדף מזה שלו זוכים כל חברי המושבים והאגודות החקלאיות השיתופיות בישראל.

41. טענת מר יגאל אבדר, מטעם הנתבעים, שידע על כל ההחלטות האמורות בזמן אמת, אך יש לראות במושב אורה מושב בעל מצב ייחודי, לא הייתה מבוססת על כל דבר ממשי. לטענתו (עמ' 30 שורה 28 ואילך), מושב אורה ייחודי בשלושה אלו: קיומה של תוכנית מתאר, בניית הלולים בהיתר והעובדה שמדובר בפרנסה חלופית ללולים. אולם, כפי שכבר עמדנו על כך, אין בכל אלו כל ייחוד.

עצם העובדה שמר אבדר אישר שידע על חובת תשלום דמי השימוש, מחזקת את העובדה שהיה על הנתבעים להביא ראייה ממשית, אשר לא הובאה, כדי לבסס את הפטור, שלטענתם, הם לכאורה, זכאים לו. אין ב"אווירה כללית של שתיקה" או בכל דבר משתמע אחר כדי לבסס זאת.

לכל אלו גם מצטרפים המכתבים הרבים שצורפו לתצהירו של מר מיכאל דהן, שלפיהם מאז שנת 1989 היו פניות רבות אל הנתבעים להסדיר את השימוש הלא חקלאי ולשלם את דמי השימוש הנדרשים. אכן נקבע, כפי שטענו הנתבעים, שאותם מכתבים אינם יכולים לשמש ראיה לאמיתות התוכן, אלא לעצם קיומם, מאחר שלא הוגשו באמצעות עורכיהם. אולם לצורך העניין, די בהוכחת קיומם של המכתבים ומשלוחם, כדי להצביע על מודעות הנתבעים לחובת התשלום החלה עליהם, שאותה כאמור, גם אישר מר אבדר.

42. לא רק שהנתבעים לא הוכיחו שהוחלט לוותר להם על תשלום דמי השימוש, אלא שלא עלה בידיהם להראות שהיה בזמן כלשהו, מאז הוסבו הלולים לשימושים שאינם חקלאיים ועד עצם היום הזה, ויתור מצד המינהל על תשלום דמי השימוש. אפילו היו הנתבעים מוכיחים שהיה ויתור כלשהו, במפורש או במשתמע, לתשלום דמי שימוש - ולא עלה בידי הנתבעים להוכיח זאת - לא היה בכך כדי להועיל להם. כפי שנקבע בעניין זה בפסק הדין הנזכר בעניין שם טוב אלחננוב (בפסקה 26), רשות ציבורית שחרגה ממילוי חובותיה תוך סטיה ממדיניותה, אינה מצמיחה טענה לגיטימית שזכות או ציפייה רכושית או כספית שקנה מאן-דהו, ייפגעו אם לא ימשיך לזכות בהטבה או בפטור, שנעשו תוך חריגה מהדין או מן הנוהל. דברים אלו נקבעו בין השאר, על סמך דברי בית המשפט העליון במספר פסקי דין (ראו שם), ובין השאר האמור בבג"ץ 10777/03 ארצי נ' ראש המטה הכללי של צה"ל (25.11.2009) בפסקה 38:

"רשות ציבורית המגלה כי פעלה מחוץ לגדרי הדין, חייבת לתקן את נוהלי פעולתה, וליישר קו עם הוראות הדין המחייבות, המגדירות את מרחב כוחה וסמכותה. אך ברור הוא, כי בנסיבות כאלה, אדם אינו רוכש זכות מוקנית לקבלת תנאים מיטיבים שמקורם בפרקטיקה מוטעית, ולא עומדת לו זכות לחייב את הרשות להנציח גם להבא את טעותה. כך בהיבט דיני העבודה, וכך על-פי עקרונות המשפט המינהלי"

לפיכך, אפילו היה עולה בידי הנתבעים להראות שביחס אליהם, חרג המינהל ממדיניותו ומההוראות המחייבות אותו - וכאמור, לא עלה בידיהם להראות זאת - לא היה בכך כדי למנוע מהמינהל לדרוש מהנתבעים לקיים את הוראות הסכם המשבצת ואת הוראות החלטות מועצת מקרקעי ישראל, המתנות את השימוש בנחלות שלא למטרה חקלאית, בהסכמת המינהל ובתשלום דמי שימוש.

43. למעלה מן הצורך יוער, שאני גם שותפה לטענות שטען המינהל בעניין שיעור דמי השימוש ובעניין החישוב שערך, שהובא לעיל במסגרת פירוט טענותיו של המינהל. אכן מן המפורסמות, שמושב אורה, שאמנם בעבר, בשנות החמישים הרחוקות, היה מושב ספר, זה שנים רבות שאינו יושב עוד על הגבול והוא צמוד לעיר ירושלים. כך שחזקה היא שמחירי השכרת המחסנים שבתחומו הם בהתאם. גם אין צורך במומחיות רבה כדי לדעת שדמי השכירות של מושב הצמוד לירושלים עולים לאין שיעור, על דמי השכירות שיכולים לקבל תושבי מושבים מרוחקים. הנתבעים אמנם נמנעו מלהציג את חוזי השכירות חרף התחייבותו של מר אבדר להציגם, ואני שותפה להשערת המינהל, כי לא בכדי נמנעו הנתבעים מכך. מכל מקום, לפי הסכום שלדברי מר אבדר הוא הסכום הממוצע המהווה דמי השכירות של הלולים שהוסבו למחסנים, ולאור שיעורם של דמי השימוש שגובה המינהל, מדובר בדמי שימוש המהווים כ-14%-13% מדמי השכירות שמתקבלים על-ידי כל אחד מהנתבעים עבור השכרת הלול למחסן בכל שנה. אולם אם כהשערת המינהל דמי השכירות אף עולים על אלו שעליהם העיד מר אבדר - ולא מן הנמנע שאכן כך - ממילא שדמי השימוש שהנתבעים חייבים בתשלומם, אף מהווה אחוז נמוך יותר מדמי השכירות המשולמים.

בנסיבות אלו, דומה שהנתבעים הפריזו - אם לא מעבר לכך - בטענתם שקבלת התביעות תפגע במרקם חייהם במושב, תביא לפגיעה אנושה במצבם הכלכלי ותביא אותם לחרפת רעב.

העובדה שבשנות החמישים, עת היה מושב אורה מושב ספר, החליטה המדינה להקצות לתושבי המושב קרקעות כדי להתפרנס מחקלאות ומגידול עופות להטלה, אין משמעה, שמשנשתנו הזמנים והנסיבות לבלי הכר, ימשיכו תושבי מושב אורה להתפרנס מקרקעות המדינה מבלי לשלם למדינה את חלקה.

44. באשר לטענתם של הנתבעים שהיה על המינהל להגיש תביעה כספית ולא עתירה לצו מניעה שיאסור עליהם את השימושים במבני הלולים, יוער, כי אין בעובדה שהמינהל יכול היה להגיש תביעה כספית, כדי לשלול את ההליך שבו בחר. כך במיוחד לאחר שדרישות חוזרות שהופנו אל הנתבעים להסדרת תשלום דמי השימוש, הושבו ריקם במשך שנים רבות וארוכות. גם הזדמנויות שניתנו להם במהלך בירורה של התביעה כדי להסדיר זאת, לא הניבו תוצאות.

45. לבסוף, לא ראיתי צורך להידרש למחלוקת שבין הצדדים בעניין האפשרות להסתמך על מסקנת בית המשפט המחוזי בפסק הדין שניתן בע"פ אורה. יחד עם זאת יוער, כי מאחר שאכן מדובר באותו מושב ובטענות דומות שנטענו בשני ההליכים, לא ניתן להתעלם מדחיית טענותיהם של הנתבעים באותו פסק דין.

ה. סיכום

46. לאור הטעמים שעליהם עמדנו, ומשנדחו כל טענות הנתבעים והתקבלו כל טענות המינהל, דינן של כל התובענות שבכותרת להתקבל, בכפוף להערה שלהלן בעניין ת"א 21095/09, שבהסכמת הצדדים הופרד הדיון בו.

לפיכך, ניתן בזה צו מניעה קבוע האוסר על כל אחד מהנתבעים, או על מי מטעמו, להשתמש במקרקעין שימוש שאינו למגורים, או שימוש שאינו למטרה חקלאית, לרבות בדרך של השכרת המקרקעין למטרת שימוש לא חקלאי.

ניתן בזה גם צו המצהיר שעל כל אחד מהנתבעים לשלם לתובע דמי שימוש בהתאם להחלטה 1101 של מועצת מקרקעי ישראל ובהתאם להנהלי מינהל מקרקעי ישראל, וזאת בגין השימוש הלא חקלאי שעשו הנתבעים במקרקעין.

צווים אלו ייכנסו לתוקף ביום 1.2.2012.

המינהל רשאי להגיש פסיקתה לגבי כל נתבע בנפרד. הפסיקתה תוגש לכל המאוחר עד יום 22.1.2012.

47. הצו האמור אינו חל על הנתבעת בת"א 21095/09, שביחס אליה הודיעו הצדדים ביום 26.5.2011 כי הם מבקשים להפריד את הדיון, כדי להגיע להסדר פרטני בעניין הנכס נושא תביעה זו.

אולם חרף הודעה זו של הצדדים, ולמרות חלוף שבעה חודשים, לא הודיעו הצדדים דבר. לפיכך מובהר בזה, כי אם לא יודיעו הצדדים עד יום 1.2.2012 כי הגיעו להסדר כלשהו, ומאחר שכתבי הטענות בתביעה זו היו זהים לאלו שבכל שאר התביעות, וכך גם הראיות שהוגשו מטעם הנתבעת היו זהות, כי אז יחול פסק הדין והצווים שניתנו כאמור, גם ביחס לנתבעת בתביעה זו.

המזכירות תוודא את משלוח פסק הדין גם אל בא-כוחה של הנתבעת בתביעה האמורה, שפרטיו נמסרו בפרוטוקול הנזכר, והחלפת הייצוג אושרה בהחלטה מאותו יום (עמ' 17-16 בפרוטוקול).

48. הנתבע או הנתבעים בכל אחת מהתביעות ישלמו לתובע (המינהל) עבור שכר-טרחת עורכי-דין והוצאות משפט סך של 2,500 ₪. למען הסר ספק מובהר שסכום זה (2,500 ₪) ישולם בגין כל אחת מהתביעות, כך שבתביעה שבה נתבע רק נתבע אחד, ישלם הוא את הסכום האמור, ואילו בתביעה שבה נתבעו מספר נתבעים, ישלמו הם ביחד ולחוד, סכום זה.

ניתן היום, כ"ט בכסלו תשע"ב, 25/12/2011, בהעדר הצדדים.

הדפסשלח לחבר
בניית אתרים