תכנון ובנייה - תכניות – פרשנות - ביהמ"ש העליון דחה ערעור על פס"ד בו נקבע, כי קירוי מעבר בין קניון רמת אביב לבניין הסמוך לו, הוא בגדר אפשרות הנתונה לחב' מקרקעי מרכז, בעלת הזכויות בקניון, ולא בגדר חובה.
נקבע, כי הן התכנית המקורית והן התכנית החדשה אינן מחייבות את היזם לקרות את המעבר.
עובדות: האפשרות לבנות מעבר מקורה להולכי רגל בין הקניון לבין הבניין תחילתה בתכנית המקורית. בשנת 2003 הופקדה תכנית (להלן התכנית החדשה), שהיא תכנית שינוי לתכנית המקורית. המערערים הגישו התנגדות לתכנית החדשה. הן בתכנית החדשה והן בתכנית המקורית משורטט בין הקניון לבין הבניין מעבר מקורה. בחלק הנמצא בבעלות חב' מקרקעי מרכז, שהיא בעלת הזכויות בקניון, מותר להקים מעבר מקורה. ביהמ"ש לעניינים מנהליים קבע, כי קירויו של המעבר הוא בגדר אפשרות הנתונה לבעלת הזכויות בקניון, אך אין חובה לקרות את המעבר.
טענת המערערים: התפיסה התכנונית של השטח הייתה של קומפלקס אחד. מכאן שהקירוי בין הקניון והבניין הוא בגדר חובה.
טענת המשיבים: התכניות רק נותנות רשות לעשות כן.
בית המשפט קבע:
(1) התפיסה שמדובר בקומפלקס אינה מחייבת, כשלעצמה, שיהיה קירוי. אכן, לעתים מתנה התכנית את האפשרות לתת היתר בניה בהתקיימותם של תנאים מסוימים. במקרה כזה, מה שאחרת ניתן לפרשו כרשות הופך לחובה. עם זאת, אין במקרה דנן תנאי להיתר בניה הקובע חובת קירוי. (2) הקירוי מופיע לראשונה בתשריט המלווה את התכנית המקורית. לפי תקנון התכנית, "מעבר להולכי רגל מקורה: המעבר להולכי רגל המקורה באזור המסחרי יהיה בקומה אחת או ב 2 קומות". אך, גם זו אינה הוראה מנדטורית המחייבת לבנות קירוי. לפי הוראה זו, אם בחרת לבנות קירוי, הוא יהיה בגובה קומה אחת או שתיים. (3) גם התכנית החדשה אינה קובעת חובת קירוי. אילו התכנית החדשה הייתה קובעת חובת קירוי, לא היה צורך להתנגד לתכנית כפי שעשו המערערים. להפך, לו פרשנותה הנכונה של התכנית הייתה שקיימת חובת קירוי, ניתן היה לצפות דווקא שהמערערים יתמכו בתכנית, ככל שהדברים נוגעים לקירוי. בין הוראות התכנית החדשה, מוזכר בין השאר כי "יותר" קירוי המעברים. "יותר" אין משמעותו חובה. (4) נדחית טענת המערערים, לפיה משמעות הסעיף היא שתוספת הבנייה מכוח התכנית מותנית בהשלמת הקירוי: כוונתו של הסעיף, עפ"י לשונו, הייתה לפרט באלו מקומות ניתן לבצע את תוספות הבנייה, אך לא להתנות את הבנייה בביצוע התוספות. על העדר חובת קירוי ניתן ללמוד גם מכך שאחד הסעיפים לתכנית החדשה מונה תנאים להוצאת היתר בנייה; הקירוי לא נמנה על המפורט שם.
בשם המערערים: נעמי וייל; בשם המשיבים: תדמור עציון, הראלה אברהם-אוזן, יעל מושקוביץ, גיא כשר.
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים
עע"ם 8270/07
בפני: כבוד השופטת מ' נאור
כבוד השופטת א' חיות
כבוד השופט י' עמית
המערערים: 1. ד"ר משה בן ארי
2. מרדכי מרקוביץ
3. רזיאל כהן צדק
נגד
המשיבים: 1. הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב
2. גילה אורון , יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה
3. הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב
4. עירית תל אביב -יפו
5. מקרקעי מרכז בע"מ
ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו ב-עת"מ 1756/06 מיום 23.8.2007 שניתן על ידי כבוד השופטת מ' רובינשטיין
תאריך הישיבה: כ"ג בתמוז התש"ע (5.7.2010)
בשם המערערים: עו"ד נעמי וייל
בשם
המשיבים 1-2: עו"ד תדמור עציון
בשם
המשיבים 3-4: עו"ד הראלה אברהם-אוזן
בשם
המשיבה 5: עו"ד יעל מושקוביץ; עו"ד גיא כשר
פסק-דין
השופטת מ' נאור:
האם יש חובה לקרות את מעבר הולכי הרגל בין קניון רמת אביב לאחד הבניינים הסמוכים לקניון? זו השאלה המרכזית הניצבת בפנינו.
1.המערערים שלפנינו הם בעלי זכויות בבית משותף הכולל קומה מסחרית ומעליה 7 קומות נוספות (להלן: הבניין). הבניין מצוי בסמוך לקניון רמת אביב בתל אביב (להלן: קניון רמת אביב או הקניון). קניון רמת אביב נבנה מכוח תוכנית מפורטת מספר 1656א' (להלן: התוכנית המקורית), שפורסמה למתן תוקף בשנת 1979. אין לנו צורך לעמוד על תוכניות שקדמו לתוכנית זו. הסיבה לכך היא, כפי שיובהר להלן, שהאפשרות לבנות מעבר מקורה להולכי רגל בין הקניון לבין הבניין תחילתה בתוכנית המקורית. בשנת 2003 הופקדה תוכנית 1656ב' (להלן: התוכנית החדשה), שהיא תוכנית שינוי לתוכנית המקורית. המערערים הגישו התנגדות לתוכנית החדשה. אין לנו צורך להרחיב בשאלה במה בדיוק משנה התוכנית החדשה את התוכנית המקורית. החשוב לעניינו הוא שהן בתוכנית החדשה והן בתוכנית המקורית משורטט בין הקניון לבין הבניין מעבר מקורה. אין מחלוקת בין הצדדים לפנינו על כך כי בחלק הנמצא בבעלות מקרקעי מרכז בע"מ, שהיא בעלת הזכויות בקניון (להלן: המשיבה 5), מותר להקים מעבר מקורה. השאלה המרכזית הטעונה הכרעה בערעור שלפנינו היא האם קיימת חובה לקרות את המעבר, כטענת המערערים, או שהתוכניות רק נותנות רשות לעשות כן, כטענת המשיבים. בית המשפט לעניינים מנהליים (כבוד השופטת מ' רובינשטיין) קבע כי קירויו של המעבר הוא בגדר אפשרות הנתונה למשיבה 5, אך אין חובה לקרות את המעבר. מסקנה זו מקובלת עלי, כפי שאבאר מיד.
2.לטעמי, הקביעה כי אין חובת קירוי מייתרת את הדיון המפורט בשאלה האם ההליכים שהתנהלו בפני הועדה המחוזית לתכנון ובניה במחוז תל אביב (להלן: המשיבה 1) בעניין התנגדותם של המערערים לתוכנית החדשה היו תקינים; והאם מוסמכת הייתה המשיבה 1 לשנות החלטות קודמות שלה לפיהן קיימת חובת קירוי. אפילו אניח -
= 2 =
מבלי לפסוק בדבר - שהמשיבה 1 לא הייתה מוסמכת לשנות את החלטותיה וכי החלטתה הקודמת היא ההחלטה התקפה, לא יהיה בדבר כדי לסייע למערערים: "החייאה", באמצעות הליך משפטי, של החלטה קודמת אשר פוגעת במשיבה 5 תגרור התדיינות נוספת בבית המשפט לעניינים מנהליים. בית המשפט יצטרך שוב להתמודד עם השאלה האמיתית, קרי, אם יש או אין חובת קירוי - והפעם ביוזמת המשיבה 5. בסופו של דבר השאלה האמיתית הטעונה הכרעה תגיע לפתחם של בתי המשפט בין בדרך זו ובין בדרך אחרת. מוטב אפוא לאחוז בשור בקרניו ולהכריע בשאלה המרכזית בהליך זה במקום להרבות בהתדיינויות. בדרך דומה נהגנו ב-עע"מ 2834/05 חנה לדרר נ' שיכון עובדים בע"מ (טרם פורסם, 24.6.2008). גם שאלה אחרת שהתעוררה בהליך שלפנינו - האם הייתה למערערים אפשרות הוגנת להתמודד עם טענתה של המשיבה 5 לפיה קיימים קשיים טכניים ואחרים בביצוע הקירוי - אינה טעונה הכרעה: אם אין חובת קירוי ממילא אין לאכוף על המשיבה 5 לקרות את המעבר, וממילא השאלה אם ניתן לבצע את הקירוי אינה מתעוררת עוד.
3.ישנה שאלה נלווית אחרת הטעונה הכרעה והיא האם יש מקום להתערבותו של בית המשפט בהחלטתה של יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה (להלן: המשיבה 2) שלא לתת למערערים רשות ערר למועצה הארצית לתכנון ובניה. בית המשפט המחוזי השיב על כך בשלילה ודעתי כדעתו. כפי שבואר בפרשת ועד שכונת עין כרם (עע"מ 3663/02 ועד שכונת עין כרם נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים, פ"ד נ"ז(2) 882, 893 (2003)), כדי שתינתן רשות ערר למועצה הארצית צריך העניין להיות בעל השלכה רחבה - אם בשל אופיו העקרוני ואם בשל היותו נתון למחלוקת ציבורית קשה. אכן, כפי שנאמר בפרשת ועד שכונת עין כרם, אין המדובר ברשימה ממצה של מקרים, אך השאלה אם יש או אין חובה לקרות מעבר מסוים בין שני מבנים איננה מסוג השאלות שיש הצדקה לערב בהן את המועצה הארצית.
4.ועוד בטרם הכרעה בשאלה המרכזית: המערערים ביקשו, אמנם באיחור, כי אם יגיע בית המשפט למסקנה כי אין לחייב את ביצוע קירוי המעבר, יורה בית המשפט לוועדה המחוזית לתכנון ובניה לבטל את ההתייחסות לקירוי המעבר הן בתוכנית המקורית והן בתוכנית החדשה, או למצער בתוכנית החדשה בלבד; זאת כדי שתיסלל בפני המערערים הדרך לפנות בתביעת פיצויים לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) בגין ירידת ערך המקרקעין. מסקנתי היא כי הן בתוכנית המקורית והן בתוכנית החדשה קירוי המעבר היה בגדר אפשרות ולא בגדר חובה. אין אפוא מקום להורות על ביטול - כדי לאפשר הגשת תביעת פיצויים - של מה שממילא לא היה חובה.
5.אחרי שהסרנו מעל דרכנו שאלות שאינן טעונות הכרעה ושאלות נלוות אחרות, ניתן להתמקד בעיקר - האם התוכנית המקורית ו/או התוכנית החדשה קבעו חובה לקרות את המעבר. כאמור, תשובתי על כך בשלילה.
6.תוכנית בניין עיר היא חיקוק ופרשנותה היא עניין הנתון לבית המשפט (ע"א 8797/99 אנדרמן נ' ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה - חיפה, פ"ד נו(2) 466, 475 (2001)). בטיעוניה בדבר פרשנות התוכנית, באת כוח המערערים שמה דגש על כך שהתפיסה התכנונית של השטח הייתה של קומפלקס אחד; מכאן שהקירוי בין הקניון והבניין - שלכל הדעות מותר לעשותו - הוא לשיטתה בגדר חובה. אולם, התפיסה שמדובר בקומפלקס אינה מחייבת, כשלעצמה, שיהיה קירוי. משל למה הדבר דומה? לתשריט המלווה תוכנית, ובתשריט משורטטות ארבע קומות. האם הדבר מונע מהבעלים להקים שלוש קומות בלבד? בדרך כלל, ובאין הוראה אחרת בתוכנית, התשובה תהיה בשלילה. אכן, לעתים מתנה התוכנית את האפשרות לתת היתר בניה בהתקיימותם של תנאים מסוימים. במקרה כזה, מה שאחרת ניתן לפרשו כרשות - הופך לחובה. ואולם, אין בעניינו תנאי להיתר בניה הקובע חובת קירוי.
7.הקירוי מופיע לראשונה בתשריט המלווה את התוכנית המקורית. סעיף 15 לתקנון התוכנית, עליו משליכים המערערים יהבם, קובע:
"מעבר להולכי רגל מקורה: המעבר להולכי רגל המקורה באזור המסחרי יהיה בקומה אחת או ב-2 קומות".
ואולם, גם זו אינה הוראה מנדטורית המחייבת לבנות קירוי. לפי הוראה זו, אם בחרת לבנות קירוי, הוא יהיה בגובה קומה אחת או שתיים. ולא מן המותר להעיר - אילו צדקו המערערים בטענתם לפיה חובה היה לקרות את המעבר עוד מכוחה של התוכנית המקורית, ניתן היה לצפות שהמערערים יתנגדו להיתר הבניה שניתן על פי התוכנית המקורית, או למצער, שיעלו את דרישתם בפני מוסדות התכנון, היזמים או בית המשפט לעניינים מנהליים וזאת עוד לפני שנים רבות; הדבר לא נעשה.
גם התוכנית החדשה אינה קובעת חובת קירוי. אילו התוכנית החדשה הייתה קובעת חובת קירוי לא היה צורך להתנגד לתוכנית כפי שעשו המערערים. להפך - לו פרשנותה הנכונה של התוכנית הייתה שקיימת חובת קירוי, ניתן היה לצפות דווקא שהמערערים יתמכו בתוכנית, ככל שהדברים נוגעים לקירוי (למערערים היו נימוקי התנגדות אחרים לתוכנית. נימוקים אלה נדחו, וההליכים שלפנינו אינם עוסקים באותם נימוקים אחרים). בין הוראות התוכנית החדשה (סעיף 10(א)(4)(ד)), מוזכר בין השאר כי "יותר" קירוי המעברים. "יותר" - אין משמעותו חובה. נהפוך הוא.
8.המערערים משליכים יהבם על סעיף 12(ב) לתוכנית החדשה הקובע:
= 3 =
"כל תוספת בניה שמעבר לבנוי בהיתר עד למועד אישור תוכנית זו, תהיה בהשלמת קומה מפולשת חלקית לבנוי בחלקה 529 בהשלמת קירוי בין המבנה המסחרי לחדש, במבנה הרמפה, אם יוקם..."
בעניין סעיף זה נראית לי פרשנותו של בית המשפט לעניינים מנהליים לפיה משמעותו של הסעיף איננה, כפי שטענו המערערים, כי תוספת הבניה מכוח התוכנית מותנית בהשלמת הקירוי. כוונתו של הסעיף, על פי לשונו, הייתה לפרט באלו מקומות ניתן לבצע את תוספות הבניה, אך לא להתנות את הבניה בביצוע התוספות. על העדר חובת קירוי ניתן ללמוד גם מכך שסעיף 13 לתוכנית החדשה מונה תנאים להוצאת היתר בניה. הקירוי אינו נמנה על המפורט שם.
9.סוף דבר - תמימת דעים אני עם מסקנת בית המשפט לעניינים מנהליים שהן התוכנית המקורית והן התוכנית החדשה אינן מחייבות את היזם לקרות את המעבר. משכך, וכפי שביארתי, דין הערעור להדחות.
10.בשאלת ההוצאות - נוכח ההחלטות המשתנות של הוועדה המחוזית, נושא עליו לא הרחבנו את הדיבור, אני סבורה שלא ראוי שייעשה צו להוצאות.
השופטת א' חיות:
אני מסכימה.
השופט י' עמית:
אני מסכים.
הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת מ' נאור.
ניתן היום, ט' אב, תש"ע (20.7.2010).
