משפט מינהלי - התנהגות הרשות – חובת התנהגות ביושר ובהגינות - ביהמ"ש קיבל עתירה שהוגשה נגד עיריית רחובות, וחייבה לפעול לביצוע פס"ד שניתן בתביעה לסילוק יד כנגד פולשים לחלקה, בהתאם להתחייבויותיה, וכן לבצע עבודות תשתית ופיתוח הנדרשות ברחוב בהתאם לתב"ע מאושרת.
רקע ועובדות: העותר פנה מאז שנים רבות לעיריית רחובות (להלן העירייה), כדי שתבצע עבודות תשתיות ופיתוח ותסלול כביש ברחוב מסוים עפ"י תב"ע שאושרה. העותר אף שילם את המסים וההיטלים החלים עליו בגין עבודות אלה עפ"י דרישת העירייה. חלק מהתשתיות ועבודות הפיתוח בוצעו כבר בעבר. אושר תקציב לשם ביצוע עבודות פיתוח נוספות, אך התברר כי חלק מתושבי הרחוב פלשו לשטח הציבורי של העירייה, שיועד לאותן עבודות. המשיבה סברה, כי מן הראוי לנהל מו"מ עם הפולשים (כך אף סברה ולפיכך פעלה, גם לאחר מתן פס"ד בסוגיה, בה חויבה לעשות את שעומד בבסיס עתירה זו). מאידך, שלחה היועצת המשפטית של העירייה מכתב לסילוק ידם מן השטח אליו פלשו. בתגובה, פנו הפולשים אל העירייה, דחו את דרישתה לסלק ידם, והציעו פתרון אחר לעבודות הסלילה. המגעים בין העירייה ובין הפולשים לא צלחו, והעירייה לא קידמה את עבודות הפיתוח והתשתית. לפיכך, הגיש העותר עתירה נגד העירייה בינואר 2007, בה עתר להורות על חיובה לבצע עבודות תשתית ופיתוח הנדרשות ברחוב עפ"י כל דין ובהתאם לתב"ע שאושרה. העתירה נדחתה, לאחר שהעירייה הודיעה כי תקצה עד 90 יום לניהול מו"מ עם הפולשים, וכי אם לא תושג הסכמה חד משמעית מצד הפולשים לפינוי החלקה, תגיש העירייה תוך 60 יום מתום תקופת המו"מ תביעות לסילוק יד נגד הפולשים. משלא נעשה דבר מצד העירייה, הגיש העותר את העתירה דנן.
בית המשפט קבע:
(1) העירייה לא נקטה כל צעדים לביצועו בהוצאה לפועל של פס"ד הפינוי נגד הפולשים. העירייה המשיכה בניהול מו"מ עם הפולשים גם לאחר מתן פסה"ד לסילוק יד. העירייה שקלה אפשרות תכנונית הנדסית לשינוי התב"ע החלה על הכביש וסלילת "פטיש" של כ 14 מ"ר, במרחק של 4 מ"ר מהגדרות כיום. כמו כן, העירייה לא יכולה הייתה להעלות בתשובה המשלימה עובדות שקמו ונולדו לאחר הגשת העתירה והתגובה לה, הרי שסיכום הפגישה מוכיח מניה וביה, כי העירייה כלל אינה מתכוונת לבצע את פסה"ד לסילוק היד, לפעול לסילוקם של הפולשים ולסלול את הכביש בהתאם לתב"ע. (2) בידי העירייה היה כל הדרוש לביצוע העבודות (תב"ע, תקציב, חוזה עם קבלנים ועוד), והעירייה אף חפצה בסלילת הכביש, אלא שהדבר לא הסתייע בידה בעטיים של הפולשים. רק סילוקם של הפולשים מפריע לסלילת הכביש ועם סילוקם, לא תהיה עוד מניעה לסלול את הכביש והדבר אכן ייעשה. לכן, די היה בחיוב העירייה לגרום לסילוקם של הפולשים כדי להכשיר את הדרך לסלילת הכביש. זו, ככל הנראה, הייתה הסיבה לכך שלא ניתן צו המחייב את העירייה לסלול את הכביש, כפי שהתחייבה והצהירה כי תעשה עם סילוקם של הפולשים. מהעתירה הראשונה עולה בבירור, כי מטרת ניהול המו"מ הנזכר בפסה"ד, כמו גם הגשת תביעה לסילוק היד, מטרתם הייתה להביא לסילוקם בפועל של הפולשים מהחלקה, כדי לאפשר את סלילת הכביש. לשם כך, לא היה די בהגשת תביעה לסילוק יד וקבלת פס"ד נגדם, אלא היה מקום לנקוט בהליכי הוצל"פ לביצוע פסה"ד. הטענה כי העירייה מילאה את חובתה בהגישה תביעה נגד הפולשים וקיבלה פסה"ד ובכך מילאה את פסה"ד בעתירה הראשונה, אינה סבירה בנסיבות העניין שתכלית פסה"ד הייתה לגרום לסילוקם של הפולשים מהשטח. (3) העירייה לא נקטה בהליכי הוצל"פ לסילוק הפולשים, אלא הגדילה עשות ולאחר מתן פסה"ד לסילוק יד, ניהלה מו"מ עם הפולשים, לפיו ישונה תוואי הכביש, דבר המצריך שינוי התב"ע, כדי לאפשר לפולשים לרכוש חלק מהשטח אליו פלשו. התנהגות זו של העירייה עומדת בניגוד לחיובה בפסה"ד. זוהי אינה התנהגות תקינה וסבירה של רשות, והיא נגועה בחוסר תו"ל. (4) גם אם יגיעו לידי הסדר עם הפולשים, הדבר טעון נקיטת הליכים ממושכים שאינם תלויים רק בעירייה, ואין כלל ביטחון כי אלה אכן יסתייעו. לפיכך, הסכם או ניסיון להגיע להסכם כזה כשהעירייה התחייבה לפעול כדי לסלק את הפולשים מהשטח בדרך ברורה של הליכים משפטיים הוא בלתי סביר באופן קיצוני, ואינו ממלא את פסה"ד בעתירה הראשונה.
(5) נדחית טענת העירייה, כי ספק אם יהיה בידה התקציב הדרוש כדי לממן את עבודות הסלילה לאחר שנת 2009, ומאחר ואין בימ"ש מתערב בענייני תקציבים, שוב אין מקום לתת את הסעד המבוקש: העירייה העמידה תקציב לסלילת הכביש. הכביש לא נסלל אך העירייה הצהירה, כי לאחר שיסולקו הפולשים תבצע את העבודות. במצב דברים זה, היה עליה להעביר את תקציב סלילת הכביש ולשומרו, עד שניתן יהיה לסלול את הכביש. אם לא עשתה כן העירייה, והשתמשה בתקציב לצרכים אחרים, הרי שאין זו התנהגות תקינה וסבירה, ואין לה אלא להלין על עצמה. (6) נדחית טענת העירייה למעשה בי"ד: ביהמ"ש סבר שעם סילוקם של הפולשים תבוצע סלילת הכביש. עתה מסתבר כי לא כך הם פני הדברים. העירייה לא מילאה את פסה"ד, ולא פינתה את הפולשים, והיא גם מעלה טענות שונות כנגד סלילת הכביש. זהו שינוי נסיבות שיש בו להצדיק הגשתה של עתירה חדשה, ואין לומר כי קם מעשה בי"ד, המונע את הגשת העתירה דנן. (7) נדחית טענת העירייה הנוגעת לפניית העותר לביהמ"ש בטרם פנה אל העירייה עצמה: בד"כ בימ"ש לא ייעתר לסעד בעתירה, אלא אם כן הקדים ופנה העותר תחילה אל הרשויות המופקדות על העניין נשוא הבקשה. אמנם העותר לא עשה זאת, אך אין בכך כדי לדחות את עתירתו. ראשית, יש להתייחס לעתירה דנן וכמכלול אחד עם העתירה הראשונה. שנית, פעולה מוקדמת מאפשרת לביהמ"ש להסיק, לפחות לכאורה, מהם נימוקיה ושיקוליה של הרשות עליה מלינים, ואם אכן יש מקום להפעלת סמכויות ביהמ"ש.
בשם הצדדים: לא צויין.
בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת"מ 08-2088
בפני: כב' השופטת שרה ברוש
העותר: יעקב פורת
נגד
המשיבה: עיריית רחובות
פסק-דין
1.בפני עתירה למתן הסעדים הבאים:
א.להורות למשיבה (להלן: "המשיבה" או "העירייה") להגיש תביעות לסילוק יד כנגד הפולשים לחלקה 287 (להלן: "הפולשים") בהתאם להתחייבויותיה כלפי העותר במסגרת פסק הדין (להלן: "פסק הדין") בעת"מ 1128/07 מיום 26/6/07 (להלן: "העתירה הראשונה").
ב.לחייב את המשיבה לבצע עבודות תשתית ופיתוח הנדרשות ברחוב ההדס ברחובות בהתאם ועל פי כל דין ובהתאם לתוכנית בניין ערים שאושרה.
ג. לחייב את המשיבה בפיצוי העותר בסכום של 300,000 ₪ בגין עוגמת נפש. בישיבת יום 15/2/2009 חזר בו העותר מעתירתו לחייב את המשיבה בפיצויים האמורים. לאור כך, יתייחס פסק דין זה לעתירות א' ו-ב' לבדן.
העובדות
2.מרביתן של העובדות הדרושות לעניין, כפי שיפורטו להלן, העולות מתוך העתירה, התגובה לה והתגובה המשלימה, על נספחיהן, אינן שנויות במחלוקת.
3.העותר הינו תושב העיר רחובות ומתגורר ברחוב ההדס בשכונת החבצלת, בפאתיה הדרומיים של העיר.
העותר פנה מאז שנים רבות למשיבה, על מנת שתבצע עבודות תשתיות ופיתוח ותסלול כביש ברחוב ההדס, הכול על פי התב"ע שאושרה. העותר אף שילם את המיסים וההיטלים החלים עליו בגין עבודות אלה, על פי דרישת המשיבה.
עבודות הפיתוח אמורות להתבצע בשטחה של המשיבה בחלקה 287 בגוש 3816 לאורך רחוב ההדס. מצידה האחד של חלקה 287 גובלות חלקות 269 עד 272 ומצידה האחר גובלות חלקות 237 עד 275. החלקות הגובלות בחלקה של המשיבה, מאוכלסות על ידי תושבים.
אין, וגם לא יכולה להיות מחלוקת, כי חלק מהתשתיות ועבודות הפיתוח בוצעו כבר בעבר.
4.עד שנת 2005 לא מצאה המשיבה מקור תקציבי למימונן של עבודות תשתית נוספות ברחוב ההדס, ככל הנראה, בשל קשיים תקציביים ובשל צורך בקביעת סדרי עדיפויות להקצאת משאבים לכלל צרכי העיר. מכל מקום, ביום 10/4/2005 החליטה וועדת הכספים של העירייה להמליץ למועצת העירייה לאשר תקציב לשם ביצוע עבודות פיתוח נוספות, וביום 17/4/2005, החליטה מועצת העירייה לאשר את התקציב (סעיפים 10 עד 12 בנספח כ' לתגובת המשיבה; ונספחים ג' ו-ד' לנספח כ').
5.לאחר שאושר התקציב, התברר, כי חלק מתושבי הרחוב פלשו לשטח הציבורי של המשיבה אשר יועד לעבודות הפיתוח הנוספות. הפלישה הבולטת ביותר היא של ה"ה הרמן ולודמילה פרומר ו/או יורשיהם, וחנה ברגמן מרחוב ההדס 9, המחזיקים בחלקה 273 בגוש 3816, ופולשים בשטח של כ-440 מ"ר לחלקה 287 (להלן: "הפולשים") וכן ה"ה שליסל וחסדאי, הפולשים בשטח של 30 מ"ר לחלקה 287. .
המשיבה סברה, כי מן הראוי לנהל מו"מ עם הפולשים. מאידך גיסא שלחה היועצת המשפטית של העירייה ביום 11/1/06 מכתב לסילוק ידם מן השטח אליו פלשו (נספח י"ב לנספח כ"א).
בתגובה, פנו הפולשים אל המשיבה, דחו את דרישתה לסלק את ידם והציעו פיתרון אחר לעבודות הסלילה.
במקביל, התקשרה המשיבה עם חברת ה.ל.ר. החברה לפיתוח רחובות בע"מ במהלך חודש אוקטובר 2006 לביצוע עבודות פיתוח התשתיות (נספחים ט"ו, ט"ז ו-י"ז לנספח כ"א) .
בין כה ובין כה, המשיכו הפולשים במגעים עם המשיבה ועמדו על סירובם לפנות את שטח הפלישה.
6.המגעים בין המשיבה ובין הפולשים לא צלחו, והמשיבה לא קידמה את עבודות הפיתוח והתשתית. לפיכך, הגיש
= 2 =
העותר ביום 31 בינואר 2007 עתירה (עת"מ 1128/07) נגד המשיבה בה עתר להורות על חיוב המשיבה לבצע עבודות תשתית ופיתוח הנדרשות ברחוב ההדס, על פי כל דין ובהתאם לתב"ע שאושרה (נספח כ' לתגובה, להלן: "העתירה הראשונה").
7.בכתב התגובה לעתירה הראשונה (נספח כ"א לתגובה) פירטה המשיבה את השתלשלות העניינים כפי שפורטה לעיל, אשר לטענתה מונעת ממנה את ביצוע עבודות הפיתוח, וכה אמרה בסעיף 47 לכתב התגובה לעתירה הראשונה:
"ודוק - הדבר היחיד העומד בפני פיתוח תשתיות הרחוב כיום, הינו פלישת התושבים מסיגי הגבול לשטח הציבורי, אשר בו אמור להיסלל הכביש אשר ישרת את תושבי הרחוב. העירייה ניסתה לבוא בדברים עם תושבי הרחוב במטרה להביא לפינויים המהיר מחלקה 287 המיועדת לצורכי ציבור, אך בשלב זה ניסיונות אלה לא צלחו, ועל כן העירייה מתעתדת לנקוט הליכים משפטיים כנגד הפולשים לחלקה 287 לצורך ביצוע עבודות הפיתוח".
בסעיף 48 חזרה ושבה המשיבה על טענתה כי נבצר ממנה לבצע את עבודות הפיתוח בגלל הפולשים, כי היא תפנה לערכאות משפטיות על מנת להגיש נגדה תביעות לסילוק ידם מהשטח, ובסעיף 49 הצהירה המשיבה "משיעלה בידי העירייה להביא לסילוקם של התושבים הפולשים מחלקה 287, תוכל העירייה לבצע את עבודות הפיתוח הנוספות ברחוב ההדס".
8.בדיון המקדמי בעתירה הראשונה שהתקיים בפני כב' השופט מודריק, חזר ב"כ המשיבה על הטענה כי המשיבה נכונה לבצע את עבודות הפיתוח, כי אושר תקציב וניתנה הנחיה לעשות כן, אולם המניעה לסלילת הכביש נעוצה בקושי בסילוקם של הפולשים (עמ' 2 שורות 8-15 לפרוטוקול הדיון בעתירה הראשונה, נספח לעתירה דנן). כב' השופט מודריק, הציע כי המשיבה תסיים את המו"מ עם הפולשים בתוך 90 יום, ואם לא תושג הסכמה חד משמעית לפינוי הפולשים, תוגש בתוך 60 יום לאחר מכן תביעה לסילוק יד. ב"כ העותר הסכים לכך ואילו ב"כ המשיבה הבטיח ליתן תשובתו.
לאחר שנתקבלה תשובת ב"כ המשיבה, ניתן ביום 26/6/2007 פסק דין על ידי כב' השופט מודריק, שבין היתר נקבע בו כדלקמן:
"...
העתירה נדחית כפוף להודעת העירייה כי:
א. העירייה תקצה עד 90 יום לניהול מו"מ עם הפולשים לחלקה 287 (להלן: "תקופת המו"מ"). תחילת תקופת המו"מ היא 10.6.07.
ב. אם לא תושג הסכמה חד משמעית מצידם של הפולשים לפינוי חלקה 287, תגיש העירייה תוך 60 יום מתום תקופת המו"מ תביעות לסילוק יד נגד הפולשים"
(להלן: "פסק הדין").
9.לטענת העותר בעתירה דנן, לא נעשה דבר על ידי המשיבה עד כה, קרי לא ננקטו צעדים נגד הפולשים והפולשים לא סילקו ידם מהחלקה, וכפועל יוצא - המשיבה לא החלה בביצוע עבודות התשתית, ולפיכך הגיש את העתירה דנן.
10.לאחר מתן פסק הדין, המשיכה המשיבה לנהל משא ומתן עם הפולשים.
המשיבה הגיעה עם ה"ה שליסל וחסדאי, אשר פלישתם לחלקה 287 הינה בשטח של 30 מ"ר בלבד, לידי הסכם כי הם יסתלקו משטח הפלישה בעת שהעירייה תתחיל את ביצוע סלילת רחוב ההדס. לא עלה בידי העירייה להגיע לידי הסכמה עם ה"ה פרומר וברגמן, המחזיקים בשטח של כ-440 מ"ר מתוך חלקה 287, שכן לטענתם זכותם להחזיק בשטח זה.
לאור כך, הגישה העירייה ביום 11/11/07 תביעה בסדר דין מקוצר לסילוק ידם של ה"ה פרומר וברגמן מחלקה 287 (נספח כ"ה לתגובת העירייה). ביום 31/1/2008 ניתן נגדם פס"ד בהעדר הגנה (להלן: "פסק הדין לסילוק יד", נספח כ"ו לתגובה). עד ליום הגשת התגובה בעתירה דנן (12/11/2008), לא מילאו ה"ה פרומר וברגמן את פסק הדין שניתן נגדם, ופנו לעירייה בניסיון למצוא פיתרון שיהיה מוסכם על שני הצדדים וייתר את הצורך בנקיטת הליכים משפטיים נגדם.
אין, ולא יכולה להיות מחלוקת, כי העירייה לא נקטה כל צעדים לביצועו בהוצאה לפועל של פסק דין הפינוי נגד הפולשים.
11.העירייה המשיכה בניהול משא ומתן עם הפולשים גם לאחר מתן פסק הדין לסילוק יד. מפרוטוקול הפגישה 1/1/09, דהיינו לאחר הגשת העתירה דנן והתגובה לה, עולה, כי העירייה שקלה אפשרות תכנונית הנדסית לשינוי תוכנית התב"ע החלה על הכביש וסלילת "פטיש" (קיל-דה-סאק) של כ-14 מ"ר, במרחק של 4 מ"ר מהגדרות כיום. בסיכומה של הפגישה נאמר כי:
"1. מר רונן קמחי ואבי מולכו התחייבו בשם משפחות פרומר וברגמן (הפולשים, ש.ב.) לפנות את השטח במרחק של כ-4 מ"ר מהגדרות דהיום תוך 30 יום...
2. ה"ה לאה ואבי בכר הסכימו בשם מר שמואל חסדאי כי העירייה תפנה את הגדר בעת ביצוע עבודות הסלילה ובלבד שתקים את הגדר בגבול חלקה 271.
3. משפחות פרומר וברגמן יכינו ויקדמו תוכנית לגבי יתרת שטח הפלישה בחלקה 287 כיחידת השלמה, ושינוי ייעודו מדרך למגורים" (נספח 4 לתשובה המשלימה).
לא זו בלבד, שהמשיבה לא יכולה היתה להעלות בתשובה המשלימה עובדות שקמו ונולדו לאחר הגשת העתירה והתגובה
= 3 =
לה, הרי שסיכום הפגישה מוכיח מניה וביה, כי המשיבה כלל אינה מתכוונת לבצע את פסק הדין לסילוק היד, לפעול לסילוקם של הפולשים ולסלול את הכביש בהתאם לתב"ע.
טענות העותר
12.לטענת העותר, פעלה המשיבה בחוסר תום לב מוחלט כאשר ניהלה משא ומתן עם הפולשים ועם דיירי הרחוב שלא לסלול את הרחוב על פי התב"ע; כי המשיבה עושה בכספי הפיתוח כבשלה תוך פגיעה קשה בעותר, אשר שילם במלואו ובמועדו את כל הנדרש ממנו כתושב העיר וזכאי לקבל שירותים מינימאליים עבור כספו, כי אין כל זכות למשיבה למנוע את ביצוע עבודות התשתית והפיתוח מנימוקים הקשורים בפלישת תושבים לשטחים ציבוריים. ההיפך, עליה להפעיל את כל כובדה וכוחה להסרת פלישה זו ולבצע לאלתר את עבודות התשתית והפיתוח, כי העירייה משתמשת בכל דרך פתלתלה על מנת להימנע מביצוע עבודות תשתית ופיתוח וכי המשיבה אינה יכולה להתעלם מתשלומי תושבי הרחוב, לרבות העותר, עבור עבודות הפיתוח.
טענות המשיבה
13.המשיבה מעלה בכתב התגובה ובכתב התשובה המשלים שלל טענות כנגד העתירה. לטענתה, יש לדחות את העתירה על הסף, נוכח פסק הדין שניתן בעתירה הראשונה. לטענתה, כללה העתירה הראשונה עתירה זהה לעתירה ב' בעתירה דנן. העתירה נדחתה ועל כן קם מעשה בית דין המונע מהעותר מלשוב ולתבוע סעד זה. עוד טוענת המשיבה כי בהגישה את תביעת סילוק היד נגד הפולשים, מילאה היא את התחייבותה כאמור בפסק הדין בעתירה הראשונה ואין העותר זכאי לכל סעד בגין פסק הדין שניתן בעתירה הראשונה. זאת וגם זאת, שהעותר לא פנה לעירייה בבקשה לברר אם אמנם מולא פסק הדין בעתירה הראשונה, וגם מטעם זה יש לדחות את העתירה דנן.
14.מוסיפה וטוענת המשיבה, כי אין כל עילה המצדיקה התערבותו של בית משפט זה, שכן אין בית משפט שם שיקול דעתו במקום שיקול דעתה של הרשות, אלא בודק אם פעולתה של הרשות הינה סבירה או נגועה בחוסר סבירות קיצוני היורד לשורשו של עניין. לטענתה, העירייה לא פעלה בחוסר תום לב או משיקולים זרים ואין לראות במעשיה פגם מנהלי העולה כדי אי סבירות קיצונית או שיקולים זרים. היא מילאה את המוטל עליה בפסק הדין בעתירה הראשונה ולכן יש לדחות את העתירה כולה. עוד טוענת היא, כי חובתה לסלול את רחוב ההדס הינה חובה הכפופה לשיקול דעתה ולא נפל כל פגם בשיקול דעתה בעניין זה.
להלן נדון בטענות הצדדים, שלא על פי סדר העלאתן.
דיון והכרעה
15.הלכה היא מקדמת דנא, כי בית משפט לא יתערב בשיקול דעתה של רשות מנהלית ולא ישים עצמו בנעליה של הרשות, אלא יבדוק אם החלטתה נגועה בחוסר סבירות קיצוני היורד לשורשו של עניין, כפי שנאמר בבג"צ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים, פ"ד לט(2) 13:
"ביהמ"ש יראה מקום להתערב, אם מבחינת המידה, מגיעה החלטה של הרשות לידי אי-סבירות קיצונית אשר נושאת עימה תבונה של אי-צדק בולט הגורם עוול בולט, או אם ההחלטה בלתי צודקת בצורה משוועת ובלתי נסבלת, עד שאדם בר-דעת לא יעלה על דעתו, שניתן היה לקבל החלטה כאמור".
וראו עוד הקביעה בבג"צ 3975/95 פרופ' קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(5) 459:
"בית משפט זה חזר ועמד פעמים רבות על כך שאין הוא בוחן את תבונת מעשי הרשות ואת המדיניות אותה בחרה לאץ במסגרת סמכותה, אלא בוחן הוא רק אם נפל פגם משפטי בשיקול דעתה בקביעת המדיניות או באופן יישומה".
כך אף נפסק בעע"מ 7357/03 רשות הנמלים (לשעבר רשות הנמלים והרכבות) נ' צומת מהנדסים תכנון תאום וניהול פרויקטים בע"מ, פ"ד נט(2) 145, אשר בה נקבע כי:
"משלא הוכח כי הרשות המינהלית פעלה בחוסר תום לב, מתוך שיקולים זרים או באופן שרירותי, כל שנותר לבחון הוא האם נפל פגם בהחלטת הרשות והאם פגם זה יוצר חוסר סבירות כה חמור עד כי התוצאה היא שהחלטת הרשות אינה יכולה לעמוד".
שומה, איפוא, על בית המשפט לבדוק אם הגשת התביעה כנגד הפולשים, די היה בה כדי למלא באופן סביר את חובתה והתחייבותה על פי פסק הדין בעתירה הראשונה, ובכך יצאה ידי חובתה לגבי העתירה כולה על שני נדבכיה.
16.כדי להשיב על שאלה זו יש לראות את הרקע לפסק הדין בעתירה הראשונה:
בעתירה הראשונה, עתר העותר למתן צו המחייב את סלילת הכביש. העירייה, בתגובתה לעתירה הראשונה, פירטה את השתלשלות הדברים, הצהירה כי בידה תקציבים לסלילת הכביש והתקשרה עם קבלן לביצוע העבודות, אך לטענתה, לא ניתן היה לבצע את העבודות מאחר שחלק מהשטח שנועד לכביש נתפס על ידי הפולשים. העירייה גם הצהירה (בסעיפים 47-49 לתגובה לעתירה הראשונה), כי עם סילוק הפולשים, לא תהיה כל מניעה לביצוע העבודות.
= 4 =
17.מכל המקובץ עולה, כי בידי העירייה היה כל הדרוש לביצוע העבודות, קרי תוכנית בניין עיר, תקציב, חוזה עם קבלנים ועוד, והעירייה אף חפצה בסלילת הכביש, אלא שהדבר לא הסתייע בידה בעטיים של הפולשים. העירייה אף הצהירה על כך בפה מלא הן בתגובה והן בפרוטוקול הדיון בפני כב' השופט מודריק. מכאן, שברור הוא כי רק סילוקם של הפולשים מפריע לסלילת הכביש ועם סילוקם, לא תהא עוד מניעה לסלול את הכביש והדבר אכן ייעשה. לכן, די היה בחיוב העירייה לגרום לסילוקם של הפולשים כדי להכשיר את הדרך לסלילת הכביש. זו ככל הנראה היתה הסיבה לכך שלא ניתן צו המחייב את העירייה לסלול את הכביש, כפי שהתחייבה והצהירה כי תעשה עם סילוקם של הפולשים (סעיפים 47-49 לתגובה לעתירה הראשונה).
18.מהעתירה הראשונה עולה בבירור, כי מטרת ניהול המו"מ הנזכר בפסק הדין, כמו גם הגשת תביעה לסילוק היד, מטרתם היתה להביא לסילוקם בפועל של הפולשים מחלקה 287, הכול כדי לאפשר את סלילת הכביש. לשם כך, לא היה די בהגשת תביעה לסילוק יד וקבלת פסק דין נגדם, אלא היה מקום לנקוט בהליכי הוצל"פ לביצוע פסק הדין. הטענה כי העירייה מילאה את חובתה בהגישה תביעה נגד הפולשים וקיבלה פסק דין ובכך מילאה את פסק הדין בעתירה הראשונה, אינה סבירה בנסיבות העניין שתכלית פסק הדין היתה לגרום לסילוקם של הפולשים מן השטח. דומה, שאין צורך להכביר מילים בדבר החובה שבמילוי צווים שיפוטיים, וחובה כפולה ומכופלת מוטלת בעניין זה על רשות ציבורית, הנדרשת לתום לב מוגבר.
19.עיקרון תום הלב הינו עיקרון יסוד במשפט הישראלי, אך חולש גם על המשפט המנהלי. כבר נפסק לא אחת כי חובת תום לב המוטלת על הרשות המנהלית הינה מוגברת ביחס לחובת תום לב המוטלת על אזרח. ראו לעניין זה את דבריה של כב' השופטת דורנר בבג"צ 4422/92 עפרן נ' מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 860, 853:
"חובתה של הרשות המינהלית לנהוג בתום-לב בהתקשרויותיה החוזיות נגזרת הן מן המשפט האזרחי, המטיל חובת תום-לב על כל מתקשר, והן מן המשפט הציבורי, המחייב רשות ציבורית לנהוג בהגינות וביושר כלפי אזרחיה בכל מגעיה עמם. ואולם חובת ההגינות המינהלית - שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור - מחמירה יותר מחובת תום הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין אם פועלת הרשות בתחום המשפט האזרחי ובין אם היא בתחום המשפט הציבורי (בג"צ 262/62 פרץ ואח' נ' המועצה המקומית כפר שמריהו [10], בע' 2155, בג"ץ 294/75 בן חיים נ' מינהל מקרקעי ישראל [11], בג"צ 135/75, 321 סאי טקס בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה [12], בע' 676, בג"צ 840/79 המ' 830/79, 860 [3], בע' 747, בג"צ 376/81 [2], בע' 456, 470 וראה גם ג' שלו, דיני חוזים (דין, תש"ן) 660-661)".
וראו גם את דבריהם של המלומדים א' שרגא ור' שחר בספרם "המנהל המינהלי", כרך 3, "יעילות ההתערבות", התשס"ח-2008, בע' 175:
".... החובה לנהוג בתום לב היא חובה כללית החלה במשפט הישראלי. ככזו - היא חלה, בין היתר, במשפט המינהלי ומשתרעת לכל אורכו ורוחבו. ואמנם, אחד הכללים החשובים והבסיסיים החלים על רשויות המינהל, הוא להפעיל את סמכויותיהן בתום לב... הפרת חובתה של הרשות לנהוג בתום לב - היינו, חוסר תום-לב של הרשות המינהלית - היא פגם בהתנהלותה. ככזה היא גם עשויה להביא את בית המשפט להתערב במעשיה.... יציקת תוכן למסגרת הכללית של חובת תום הלב, היא בעיקר מלאכה המוטלת על בתי המשפט. כך הדבר בתחום האזרחי וכך הדבר גם בתחום המינהלי. 'תום הלב' הוא מושג רחב שיש לצקת לו תוכן ממשי התלוי בהקשר, בזמן, בנסיבות, ובזהות הגוף הכפוף לחובה זו.... ככלל, תום הלב הנדרש מן הרשות המינהלית הוא תום לב מוגבר".
20.המשיבה לא נקטה בהליכי הוצאה לפועל לסילוק הפולשים, אלא הגדילה עשות ולאחר מתן פסק הדין לסילוק יד, ניהלה משא ומתן עם הפולשים ביום 1/1/2009, לפיו ישונה תוואי הכביש, דבר המצריך שינוי התב"ע, הכול כדי לאפשר לפולשים לרכוש חלק מהשטח אליו פלשו.
התנהגות זו של העירייה עומדת בניגוד לחיובה בפסק הדין. זוהי אינה התנהגות סבירה של רשות והיא נגועה כאמור בחוסר תום לב.
אף עו"ד רועי בר, יועץ משפטי לעירייה, שהשתתף בפגישה האמורה, הצביע על הקשיים וההליכים הנדרשים כדי לבצע הן את השינוי המוצע בתוכנית הכביש והן את מתן האפשרות לפולשים לרכוש את החלקה, באומרו (נספח 4 לתשובה המשלימה):
"הסכם המחייב את העירייה על פי דין כלל לא נחתם. יתר על כן, ככל שיושג פתרון לפיו תיסוגו (הכוונה לפולשים, ש.ב.) מחלק מחלקה 287 לצורך סלילת הרחוב, יש צורך שתגישו תוכנית אשר מייעדת את יתרת שטח הקיל-דה-סאק בחלקה מ"דרך" ל"מגורים" כיחידת השלמה. תוכנית זו צריכה להיבחן על ידי הוועדה המקומית וככל שתאושר, תועבר אף לאישור הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה. רק אם הכול יאושר ניתן יהיה להעריך את שווייה של יתרת החלקה, ורק לאחר מכן ניתן יהיה לחתום על הסכם בין משפחות פרומר וברגמן לבין העירייה למכירת יתרת החלקה, בכפוף לאישור מועצת העיר ושר הפנים על פי דין".
= 5 =
הדברים ברורים ומדברים בעד עצמם, ומהם עולה כי גם אם יגיעו לידי הסדר עם הפולשים, הדבר טעון נקיטת הליכים ממושכים שאינם תלויים רק בעירייה ואין כלל ביטחון כי אלה אכן יסתייעו. לפיכך, הסכם או ניסיון להגיע להסכם כזה, כאשר העירייה התחייבה לפעול כדי לסלק את הפולשים מהשטח, בדרך ברורה של הליכים משפטיים, הינו בלתי סביר באופן קיצוני ואינו ממלא את פסק הדין בעתירה הראשונה.
21.המשיבה גם לא השכילה להביא כל נימוק המבהיר ומסביר מדוע יש עתה, לאחר כל הדרך הארוכה שעשתה, כדי לסטות מתוכנית התב"ע ולסייע בידי הפולשים המחזיקים בחלקה שלא כדין במשך שנים רבות. טענתה של העירייה כי הפתרון הינו פרקטי ויעיל מול הפולשים מעורר תמיהות, שהרי הפתרון היעיל ביותר נגדם הוא ביצועו של פסק הדין לסילוק יד!. חובתה של העירייה לשמור על נכסיה ולדאוג לסילוקם של משיגי גבול לטובת הציבור כולו. חובתה של העירייה היא גם לבצע ולסלול כבישים בהתאם לתב"ע ושינוייה כך כדי לסייע בידי הפולשים, אינה תקינה ואינה סבירה.
22.טוענת העירייה כי היא זו אשר רשאית לקבוע את מועדן, מהותן ואופן הגשמתן של עבודות פיתוח תשתיות עירוניות ואין הצדקה להתערב בשיקול דעתה. עוד טוענת היא, כי קיימת חזקה בדבר תקינות פעולות המנהל וגם בשל כך לא יתערב בית המשפט וייתן את הסעד המבוקש.
באופן עקרוני נכונה טענה זו של העירייה. יחד עם זאת טוענת העירייה, אף בעתירה דנן, כי יש לה תקציב מאושר לסלילת הכביש, וכי נחתם חוזה לביצוע העבודות, אך המניעה היחידה הינה פינוי הפולשים. אלא שהעירייה אינה עושה דבר לפינוי הפולשים; ומכאן שלא ענייני תקציב ושיקולים הם המונעים ממנה לסלול את הכביש.
23.זאת ועוד: מהתשובה המשלימה עולה, כי העירייה נושאת ונותנת עם הפולשים באשר לסילוקם רק מחלק מן החלקה, ולשם כך היא מבקשת לשנות מתוכנית הכביש. הליכים אלה, כפי שכבר הבהרתי לעיל, הינם ממושכים ולא ברור אם יגיעו אי פעם לידי מיצוי. לא בא בפני כל הסבר, מדוע יש לשנות מהתב"ע הקיימת מהבחינה התכנונית, כאשר כל ההליכים, לרבות אישור תקציבים וחתימת חוזה עם קבלן כבר נעשו, ומדוע זה לא יבוצע פסק הדין לסילוק היד כפי שחוייבה העירייה והיא מקיימת משא ומתן עם הפולשים כדי לשנות את התוכנית על מנת לאפשר להם לקנות את חלקי הפלישה.
דרך התנהלות זו של העירייה אינה תקינה, אינה סבירה ונגועה בחוסר תום לב, ומצדיקה את מתן הסעד של סלילת הכביש.
כאן המקום להוסיף ולהעיר, כי טענת העירייה שמתן הסעד עלול לפגוע בפולשים לאו טענה היא: לפולשים ניתנה אפשרות להתגונן בתביעת סילוק היד שהוגשה נגדם, אך הם לא טרחו להתגונן ומה להם כי ילינו עתה ולעירייה שתשמש להם לפה?!
24.לעניין סתירת חזקת התקינות שבפעולות המנהל, ראה ע"א 6066/07 עיריית ת"א יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ, פד"י נד(3) 749 ורבים אחרים. לא מן המותר להביא בעניין זה את דברי ס' כב' הנשיא, השופטת דרורה פלפל בעת"מ 2230/05 ליברמן נ' עיריית הרצליה:
"הלכה פסוקה היא, שהחלטות מינהליות העומדות בפני ביקורת שיפוטית, מוגנות בדרך-כלל על-ידי חזקת חוקיות וסבירות, הידועה גם בכינוייה "חזקת הכשרות" או "חזקת התקינות"; חזקה זו חלה גם על פעולותיהן של רשויות מקומיות, כרשויות מינהליות.
בנסיבות אלה, על הטוען כנגד ההחלטה מוטל לשכנע כי החלטה פלונית ניתנה שלא כדין, ובמקרה דנן על העותרים מוטל הנטל להוכיח כי עבודות הסלילה לא היו נחוצות.
יחד עם זאת, אין מדובר בחזקה חלוטה שאינה ניתנת לסתירה; כבר נקבע בפסיקה, כי חזקת התקינות נחלשת מאוד ואפשר אף שתיעלם לגמרי בנסיבות בהן ההחלטה המינהלית עלולה לפגוע בזכות יסוד, ובפרט בנסיבות שבהן הנתונים באשר לחוקיותה של ההחלטה, מצויים בידיעתה הבלעדית של הרשות המינהלית (ר' בג"צ 4146/95 עיזבון המנוחה דנקנר ז"ל נ' מנהל רשות העתיקות, פ"ד נב(4) 774).
זאת ועוד, כאשר המדובר בהחלטה מינהלית הפוגעת בזכות יסוד, הרי שהמעמד של זכות היסוד והחובה להגן עליה מפני פגיעה שלא כדין, עשויים להעביר אל הרשות המינהלית מלכתחילה נטל הראיה בדבר חוקיות ההחלטה הפוגעת בזכות (ר' לעיל פס"ד עיזבון המנוחה דנקנר ז"ל).
הפסיקה קבעה גם כי ניתן להפריך את חזקת החוקיות באמצעות ראיות נסיבתיות וראיות לכאוריות, ולעיתים די אפילו בנסיבות המקרה כדי לערער את החזקה, ולהעביר את נטל הראיה אל הרשות המינהלית (בג"צ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 690, 712)".
25.מוסיפה העירייה וטוענת, כי ספק אם יהיה בידה התקציב הדרוש כדי לממן את עבודות הסלילה לאחר שנת 2009, ומאחר ואין בית משפט מתערב בענייני תקציבים, שוב אין מקום ליתן את הסעד המבוקש. ולא היא. המשיבה העמידה תקציב לסלילת הכביש. הכביש לא נסלל אך המשיבה הצהירה, כי משיסולקו הפולשים תבצע את העבודות. במצב דברים זה, היה עליה להעביר את תקציב סלילת הכביש ולשומרו עד אשר ניתן יהיה לסלול את הכביש. אם לא עשתה העירייה כן, והשתמשה בתקציב לצרכים אחרים, הרי שאין זו התנהגות תקינה וסבירה, ואין לה אלא להלין על עצמה.
26.לא נותר לי אלא עוד לדון בשתי טענות שהעלתה העירייה: טענת מעשה בית דין ופנייה לבית משפט בטרם פנייה
= 6 =
לעירייה.
דין טענות אלה להידחות.
27.העתירה הראשונה נדחתה משום שבית המשפט, כפי שהסברתי לעיל, סבר שעם סילוקם של הפולשים תבוצע סלילת הכביש. עתה מסתבר כי לא כך הם פני הדברים: העירייה לא מילאה את פסק הדין ולא פינתה את הפולשים, והיא גם מעלה טענות שונות כנגד סלילת הכביש. זהו שינוי נסיבות שיש בו להצדיק הגשתה של עתירה חדשה, ואין לומר כי קם מעשה בית דין המונע את הגשת העתירה דנן.
28.בדרך כלל בית משפט לא ייעתר לסעד בעתירה, אלא אם כן הקדים ופנה העותר תחילה אל הרשויות המופקדות על העניין נשוא הבקשה. אכן, העותר שבפני לא עשתה זאת. ברם, אין בכך כדי לדחות את עתירתו. ראשית, יש להתייחס לעתירה דנן וכמכלול אחד עם העתירה הראשונה. שנית, את הטעם לצורך בפניה מוקדמת לרשויות, הבהיר כב' השופט שמגר (כתוארו דאז) בבג"צ 600/75 אפרים קורן נ' שר הביטחון, פד"י ל(1) 514-516 בכך כי "פעולה מוקדמת כמתואר, היא מאפשרת לבית משפט זה בין היתר, להסיק, לפחות לכאורה, מהם נימוקיה ושיקוליה של הרשות עליה מלינים ואם יש אכן מקום להפעלת סמכויותיו של בית משפט זה".
דברים אלה יפים בעיקר לנוכח אופן ההליכים בה מתנהלת עתירה בבג"צ, שבשלב הראשון אין המשיב מגיב לעתירה. לא כך הם פני הדברים בענייננו, שהמשיבה הגישה תגובה ואף תגובה משלימה.
29.אשר על כן, אני מקבלת את העתירה ומורה בזה למשיבה כדלקמן:
א.לפעול לביצוע פסק דין שניתן בתביעה לסילוק יד כנגד הפולשים לחלקה 287 בהתאם להתחייבויותיה כלפי העותר במסגרת פסק הדין מיום 26/6/07 בעת"מ 1128/07.
ב.לבצע עבודות תשתית ופיתוח הנדרשות ברחוב ההדס ברחובות בהתאם ועל פי כל דין ובהתאם לתוכנית בניין ערים שאושרה.
ג.המשיבה תשלם לעותר הוצאות העתירה ושכ"ט עו"ד בסך 50,000 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כדין מהיום ועד התשלום בפועל.
ניתן היום, ט"ז שבט תש"ע, 31/01/2010, בהעדר הצדדים.
